Uzasadnienie
D. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na zalecenia pokontrolne z 18 maja 2015 r. (nr EFRR-VII.433.I.38.3.2015.KW) do Informacji pokontrolnej nr 38/I/RPO/2015.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ś. wniósł o jej odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu pisma wskazano, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. na lata 2007-2013 (Instytucja Zarządzająca RPOWŚ) 9 września 2013 r. zawarła umowę o dofinansowanie nr UDA-RPSW.01.01.00-26-360/11-00 z D. S. (beneficjent), na realizację projektu nr WND-RPSW.01.01.00-26-360/11 "Zwiększenie atrakcyjności usług Salonu "D." w obszarze turystyki medycznej". Pracownicy instytucji zarządzającej, zgodnie ze swym obowiązkiem przewidzianym w Umowie o dofinansowanie oraz na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2014.1649 ze zm.) dalej "ustawa z.p.p.r.", przeprowadzili kontrolę końcową projektu. W jej rezultacie ustalono, że doszło do nieprawidłowości polegających na naruszeniu procedur wydatkowania środków unijnych. W zaleceniach pokontrolnych z 18 maja 2015 r. (tj. nr EFRR-VII.433.I.38.3.2015.KW) do Informacji pokontrolnej nr 38/I/RPO/2015, instytucja zarządzająca, zgodnie z art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z.p.p.r., nałożyła na beneficjenta korektę finansową.
Beneficjent przekazał zastrzeżenia do treści zaleceń pokontrolnych, tj. uznał za bezpodstawne zarzuty tam wskazane i wniósł o ponowne przeanalizowanie dokumentacji związanej z wykonaniem Projektu oraz o przyznanie pełnej kwoty dofinansowania. W odpowiedzi na zastrzeżenia instytucja zarządzająca, w piśmie z 12 czerwca 2015 r., podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wysokości korekty finansowej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.), 15 czerwca 2015 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu przedmiotowych środków w wysokości 1536,59 zł wraz z odsetkami lub do wyrażenia zgody na dokonanie pomniejszenia kolejnych płatności o środki podlegające odzyskaniu, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania. W odpowiedzi na wezwanie, Beneficjent, 14 lipca 2015 r. dokonał zwrotu 6146,34 zł, czyli całości wypłaconej kwoty - również tej części, która nie przypadała do zwrotu, czego konsekwencją był brak wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania. Taki tryb postępowania został wskazany wprost w art. 207 ust. 10 u.f.p.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że przedmiotem skargi jest w praktyce sposób uznawania wydatków za kwalifikowane w ramach projektu oraz sposób ustalania i obliczania korekty finansowej czyli czynności zawarte w umowie o dofinansowanie, informacji pokontrolnej i zaleceniach pokontrolnych. Są to czynności, do których nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ustawy z.p.p.r.) W związku ze zwrotem środków przez beneficjenta, postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania, które mogłoby się zakończyć wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zostało wszczęte. W takiej sytuacji brak jest aktu organu administracji, który mógłby zostać poddany kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a.
Na podstawie art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest pismo Zarządu Województwa Świętokrzyskiego stanowiące zalecenia pokontrolne do informacji pokontrolnej, które zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z.p.p.r. Skarżąca kwestionuje zawartą w nim informację o obowiązku nałożenia na beneficjenta korekty finansowej.
Poza sporem jest, że zaskarżone pismo nie stanowi aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4a, 5, 6 ustawy p.p.s.a. oraz nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd stwierdził, że pismo to nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a..
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego; Warszawa 2015; str. 61 do 72).
Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonego pisma należy stwierdzić, że nie nakłada na podmiot kontrolowany uprawnień czy obowiązków. Tezie tej nie przeczy zawarte w nim sformułowanie, że Instytucja Zarządzająca RPOWŚ zobligowana jest do żądania zwrotu kwoty przeznaczonej na wydatek uznany za niekwalifikowany poprzez nałożenie korekty finansowej, czego dowodzi przedstawiona poniżej analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14 i pkt 15a ustawy z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.
Stosownie zaś do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, m.in. instytucja zarządzająca wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 tej ustawy). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p.).
Wymaga wyjaśnienia i podkreślenia, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) w toku postępowania kontrolnego, jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczynane na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (zob. uchwała NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 - dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując, należy stwierdzić, że zalecenia pokontrolne nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Mają one charakter wyłącznie techniczny i nie stanowią aktu lub czynności z zakresu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w szczególności brak im znamion wykonalności jako implikacji realizacji władztwa administracyjnego. Cechy aktu administracyjnego, z czym wiąże się możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, ma natomiast decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia, albowiem skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie o zwrocie wpisu uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.