Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 8 lutego 2013 r., nr XXVI/136/2013, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków, Rada Miejska w Skalbmierzu, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15 ust 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., nr 5, poz.
13) – dalej uptz – ustaliła m.in. stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto i Gmina Skalbmierz, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku (§ 3 ust 2 uchwały).
Skargę na powyższą uchwałę, kwestionując ją w części tj. w zakresie § 3 ust 2 uchwały, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie art. 16 ust 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w wyżej wskazanym paragrafie uchwały, stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie, bez dokonania uprzedniej analizy, wskazującej dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy Skalbmierz, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.
Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust 2 zaskarżonej uchwały.
Podniósł, że w treści uzasadnienia uchwały brak jest stanowiska dlaczego w ocenie organu przyjęcie jednej stawki dla wszystkich przewoźników nie będzie prowadzić do naruszenia zasady niedyskryminacji podmiotów. Także z treści protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 8 lutego 2013r. nie wynika z jakich przyczyn radni podjęli uchwałę o tej treści.
W ocenie skarżącego przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, to jest uwzględnienie opłaty w oparciu o kryteria takie jak standard poszczególnych przystanków, wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu jakimi się posługują.
W świetle art. 16 ust 4 uptz obowiązkiem organu było rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy podejmowana uchwała nie będzie dyskryminowała określonego kręgu jej adresatów. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. Powyższe powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że gmina Skalbmierz jest małą gminą o słabo rozbudowanej sieci komunikacyjnej, na której przewozy odbywają się z niską częstotliwością. Na terenie gminy nie operują duzi przewoźnicy, a wszystkie przystanki mają jeden standard w postaci zadaszonej wiaty przystankowej. Nie ma tym samym podstaw do różnicowania opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Pobierana opłata w kwocie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z 3 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona w części uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 uptz. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine uptz, rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 uptz obliguje radę miejską do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy zaskarżona w części (tj. w zakresie § 3 ust 2) uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.
Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
W świetle powyższego, skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie upoważnienie to powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta.
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska w Skalbmierzu takie zasady uwzględniła. W treści uzasadnienia uchwały wskazano jedynie, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym (art. 16 ust 4 i 5 uptz) dopuszcza ustalenie stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Ponadto stwierdzono, że ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.
Taki sam wniosek należy wyciągnąć z analizy protokołu z sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Skalbmierzu z 8 lutego 2013 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, z którego wynika, że Przewodniczący Rady zapoznał uczestników sesji z projektem uchwały. Następnie S. J., podinspektor ds. drogownictwa wyjaśnił, że stawka opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym jest stawką górną. Następnie projekt uchwały został poddany pod głosowanie i przyjęty.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosowanie do wymogów art. 16 ust. 4 uptz, dokonał jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują. Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Miejska, ustalając w roku 2013 r. jednolitą dla wszystkich przewoźników, maksymalną stawkę.
W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej w części uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną w części uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 uptz (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 uptz § 3 ust 2 aktu prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona w części uchwała, tj. w zakresie § 3 ust 2, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 uptz i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 3 ust 2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.