Uzasadnienie
Decyzją z 17 listopada 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium) utrzymało w mocy decyzję nr [...] z 26 września 2022 r. wydaną z upoważnienia Starosty [...] (Starosta), orzekającą o cofnięciu Z. W. uprawnienia do kierowania pojazdami.
Kolegium wyjaśniło, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia Z. W. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A,B,T w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W odwołaniu strona wskazała, że cofnięcie uprawnień nastąpiło w oparciu o orzeczenie lekarskie, którym stwierdzono u strony padaczkę. Tymczasem on sam jak i nikt z jego rodziny nie chorował na ww. chorobę. Nadto załączyła zaświadczenie lekarskie z 16 września 2022 r., z którego wynikało że nie przepisywano jej leków na padaczkę.
Rozpoznając odwołanie, Kolegium powołało art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2021.1212 t.j.), dalej "u.k.p.". Wyjaśniło, że treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie sądowym większych wątpliwości. Podkreśliło, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że Starosta 1 lipca 2022 r. wydał decyzję o skierowaniu Z. W. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W wykonaniu powyższej decyzji strona zgłosiła się na badania, w wyniku których Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. 9 sierpnia 2022 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazane orzeczenie lekarskie nie było kwestionowane przez stronę, albowiem nie wystąpiła z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania w terminie 14 dni, wobec czego stało się ostateczne.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter regulacji przewidzianej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, skutkujący brakiem jakiegokolwiek uznania po stronie organu administracji w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane przez lekarzy uprawnionych nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. W. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z 17 listopada 2022r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że cofnięcie uprawnień nastąpiło w oparciu o orzeczenie lekarskie, którym stwierdzono padaczkę. Tymczasem nie jest on chory na padaczkę, jak również nikt z jego rodziny nie chorował na nią. Na dowód dołączył do akt zaświadczenie lekarskie z 16 września 2022 r., w którym wystawiający zaświadczenie lekarz stwierdził, że nie przepisywał leków na padaczkę. Zdaniem skarżącego wykorzystano fakt, że jest w podeszłym wieku i potraktowano go instrumentalnie. Podkreślił, że brak uprawnień uniemożliwi dojazd do lekarza i do sklepu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259 dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie cofnięcia Z. W. uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja wydana na podstawie w/w przepisu nie ma charakteru uznaniowego, lecz ma charakter związany, co oznacza, że starosta, w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją, tj. wydać decyzję cofającą kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji - tak pod względem ich treści, jak i procedowania, w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II GSK 517/21, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl). Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA z 16 października 2013 r., I OSK 952/12; z 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08; z 17 marca 2005 r., I OSK 1273/04; z 6 lipca 2020 r., I OSK 3042/19). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ I instancji otrzymał ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...], wydane w dniu 9 sierpnia 2022 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K., w którego treści stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii m.in. A, B i T (k. 41 akt administracyjnych).
Mając na względzie brzmienie art. 103 ust 1 pkt 1 lit. a u.k.p. organ był zobligowany wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
Prawidłowe jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie co do zasadności wydania go o danej treści. Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Kopię takiego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej.
Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno - orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami.
Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. W szczególności wskazać należy, co podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12, że "orzeczenie lekarskie (...) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy." Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone.
Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1859/10).
Jak wynika z akt sprawy – orzeczenia lekarskiego, wydanego po przeprowadzonym badaniu w dniu 9 sierpnia 2022 r. (k. 41 akt administracyjnych) – badany został w sposób prawidłowy pouczony o możliwości odwołania od tego orzeczenia. Zatem skarżący mógł kwestionować wydane w stosunku do niego orzeczenie lekarskie w innym, szczególnym trybie. Przysługiwało mu bowiem prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania, w terminie 14 dni (art. 79 ust. 4-7 u.k.p.). W tym to właśnie wniosku mógł on podnosić różne kwestie, które w jego ocenie wpłynęły na taki, a nie inny wynik pierwotnych badań.
Nie można w obecnym postępowaniu brać pod uwagę zarzutów, które winny być sformułowane w środku odwoławczym od orzeczenia lekarskiego. Samo badanie, w świetle art. 77 ust. 1 u.k.p., zostało przeprowadzenie przez uprawniony podmiot. W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia zawartych w zapadłym orzeczeniu ustaleń (wniosków).
Reasumując, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to Starosta zobligowany był orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., tj. cofnąć skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii A, B i T. Zauważenia ponownie wymaga, że Sąd kontrolując daną sprawę związany jest jej granicami, co wynika wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu jest natomiast decyzja organu o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami spowodowana wydaniem orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Tym samym w niniejszym postępowaniu sądowym nie podlegają ocenie: zasadność i okoliczności w jakich skierowano skarżącego na badania lekarskie, czy okoliczność braku uprzedniego leczenia na padaczkę czy aktualnego jego stanu zdrowia.
Z kolei w zakresie skierowania skarżącego na badania lekarskie organ wydał odrębną decyzję 1 lipca 2022 r., podlegająca odrębnemu zaskarżeniu, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18).
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.