Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. J. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.
W dniu [...] r. J. J. złożyła na formularzu [...] wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.
We wniosku, w stosownych rubrykach formularza, wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca - osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, a osiągnięty przychód za miesiąc listopad 2020 r. był niższy o co najmniej 40 % w stosunku do przychodu za listopad 2019 r. Określając przeważającą działalność wnioskująca podała kod PKD [...]
Odmawiając przyznania zwolnienia organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej: ustawą COVID-19) oraz art. 31zo ust 10 tej ustawy.
Zdaniem organu podany we wniosku kod PKD nie był na dzień [...] r. kodem przeważającym wg PKD dla prowadzonej przez wnioskodawczynię działalności gospodarczej. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia.
Na powyższą decyzję J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Wskazała, że z nieznanych jej powodów został nadany wiele lat temu kod PKD, który nie był zgodny z faktycznie wykonywaną działalnością. Działalność firmy od około 25 lat była i nadal jest związana całkowicie z działalnością detaliczną i sprzedażą odzieży w sklepie stacjonarnym.
Zatem w przekonaniu skarżącej, jej rzeczywista działalność całkowicie wyczerpuje właściwości firmy, która podlega zwolnieniu od składek na podstawie ustawy, a fakt nadania błędnego PKD wiele lat temu nie powinien w żaden sposób wpływać na realną i rzeczywistą ocenę rodzaju działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane zwolnienie, bowiem na dzień [...] r. kod PKD widniejący w CEiDG jako kod przeważającej działalności gospodarczej, tj. [...] nie był kodem wyliczonym w art. 31zo ust 10 ustawy COVID-19. Organ dodał, że płatnik dokonał zmiany numeru kodu PKD [...] na kod PKD [...] jako przeważającego w dniu [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do [...] r., a dokładnie przesłanki prowadzenia we wrześniu 2020 r. działalności w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia.
W ocenie organu, w przypadku skarżącej podany we wniosku kod PKD nie figurował w rejestrze wśród kodów działalności prowadzonej przez skarżącą w miesiącu wrześniu 2020 r., a zatem nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego zwolnienia.
Zdaniem skarżącej stanowisko to jest nieprawidłowe gdyż jej rzeczywista działalność całkowicie wyczerpuje właściwości firmy, która podlega zwolnieniu, a nadany przed wielu laty kod PKD był błędny.
Zgodnie z treścią art. 31zo ust 10 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.
Natomiast w myśl art. 31zo ust 11 ustawy oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 i 12, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] r.
Dla podjęcia dalszych rozważań w sprawie niezbędnym jest zinterpretowanie zawartego w art. 31zo ust 10 ustawy COVID-19 zwrotu "rodzaj przeważającej działalności" - w kontekście celów i funkcji wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w powiązaniu z systemem klasyfikacji PKD.
Klasyfikacja ta jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana".
Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.
Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio [...] - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących".
Ustawa COVID-19 należy pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie tzw. "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Zaproponowane rozwiązania prawne mają na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom.
Pakiet wprowadzonych regulacji prawnych pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania.
Forma i zakres oraz organizacja danego wsparcia należy do władz publicznych i jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa powszechnie obowiązującego. Z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzącym na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" wskazanymi w tym przepisie kodami.
W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa była wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia.
Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego dla innych celów i funkcji jest nieprawidłowy. Może bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia.
Dlatego, wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca.
Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie jest zatem, jak przyjmuje organ jedyną przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale tylko środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a mającymi pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Z uwagi na cel ustawy COVID-19 organ powinien bowiem dążyć do udzielenia pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.
Jak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie, odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.).
W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone mimo, że z treści wniosku oraz jej stanowiska, jasno wynika, że skarżąca deklaruje inny stan faktyczny, niż przypisywany jej przez organ w oparciu o klasyfikację PKD, którą zawarto w systemie. Skarżąca podaje bowiem, że od około 25 lat, w tym także w miesiącach wrzesień i listopad 2020 roku prowadziła w rzeczywistości, jako rodzaj przeważającej działalności, działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z.
Wyjaśnienie tej okoliczności czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest zatem w sprawie niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. Organ takich ustaleń nie poczynił kierując się błędną wykładnią prawa materialnego.
W konsekwencji uchybienie powinnościom wynikającym z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 31zo ust. 10 i ust 11 ustawy COVID-19 miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia przez rzetelne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez nią rzeczywistej przeważającej działalności w na dzień [...] r.
Następnie dokonawszy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które właściwie uzasadni, kierując się treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.