Uzasadnienie
Decyzją z 20 lipca 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty K. (Starosta) z 11 maja 2020 r. nr (...) orzekającą o skierowaniu A.B. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Z materiału dowodowego wynika, że podstawą wydania decyzji przez organ I instancji był wniosek Prokuratura Prokuratury Rejonowej K. – W. w K. z 28 stycznia 2020 r. Do wniosku została dołączona opinia sądowo-psychiatryczna.
Kolegium powołało się na art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2019, poz. 341 ze zm.), dalej jako "ustawa" i wyjaśniło, że przepisy nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Muszą one być uzasadnione i poważne, a informacja o nich musi być wiarygodna. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić jedynie konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia, którym trudno jest z góry zaprzeczyć jako mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu bez dodatkowej medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów.
Kolegium wyjaśniło, że wniosek Prokuratora z 28 stycznia 2020 r. złożony do organu pierwszej instancji opierał się na dołączonej opinii sądowo-psychiatrycznej. Z opinii wynika, że biegli u A.B. stwierdzili ograniczone zaburzenia osobowości będące najprawdopodobniej wynikiem przebytego urazu głowy, co klinicznie przejawia się stępieniem afektu, obniżeniem sprawności pamięciowej, nadpobudliwością nerwową drażliwością impulsywnością zaleganiem stanów emocjonalnych, sztywnością postaw i sądów, przekonaniem o nieomylności własnych przekonań, obniżoną zdolnością do przewidywania odległych skutków własnego postępowania, tendencją do obwiniania innych za swoje niepowodzenia życiowe. Zdaniem Kolegium, stwierdzone w opinii schorzenia powodują, że istnieją istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia odwołującego jako kierowcy, bowiem nie wykluczone jest, że mogą mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną co mogłoby mieć przełożenie na spowodowanie niebezpiecznej sytuacji na drodze.
Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo w ruchu. W niniejszej sprawie informacja o stanie zdrowia skarżącego pochodziła z Prokuratury i została poparta stosowną dokumentacją - opinią sądowo-psychiatryczną. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo skierował A.B. na badania lekarskie. Słusznie uznał, że informacja o stanie zdrowia wymienionego zawarta we wniosku Prokuratora, a sporządzona w opinii sądowo - psychiatrycznej, pochodząca od biegłych sądowych jest wiarygodna i stanowi uzasadnione, poważne zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy.
Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 605/14, Kolegium wyjaśniło, że organy administracji, nie dysponujące wiedzą specjalistyczną we własnym zakresie samodzielnie nie mogą weryfikować opinii podmiotu mającego stosowną wiedzę z zakresu psychiatrii oraz psychologii. Zgodnie z ugruntowanym nurtem orzecznictwa wystarczającą podstawą skierowania kierowcy na badania lekarskie jest opinia psychiatryczna sporządzona w postępowaniu sądowym, w tym przypadku - w postępowaniu karnym.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ wskazał, że A.B. nie skierowano na badania lekarskie w ramach tzw. przesiewowych badań lekarskich kierowców powyżej 60 roku życia, a z uwagi na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co jego do stanu zdrowia. Prokurator zwrócił się do organu I instancji o wszczęcie postępowania na podstawie art. 182 kpa. Żądanie Prokuratora bezwzględnie wiąże organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane. Niedopuszczalne jest, aby organ odmówił wszczęcia postępowania, którego żąda prokurator. Organ jest takim wnioskiem związany.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.B. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium lub umorzenie postępowania administracyjnego.
W treści skargi skarżący wskazał, że do organu I instancji wpłynęło sprzeczne z prawem pismo Prokuratora, w którym zawnioskowano o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Prokurator informując organ I instancji o prowadzonym postępowaniu przygotowawczym dotyczącego znieważenia funkcjonariuszy publicznych, a zatem bez związku z bezpieczeństwem w ruchu drogowym naruszył zasadę domniemania niewinności i tajemnicę lekarską. Postępowanie karne ww. sprawie – sygn. akt (...) nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Ustalono jedynie, że stan jego zdrowia oraz podeszły wiek zasuwają zastrzeżenia do sprawności psychofizycznej.
Sąd potwierdził tezę skarżącego o absurdalności postępowania w sprawie znieważenia funkcjonariuszy publicznych wszczętego przez Prokuraturę, podważając tym samym wiarygodność jej działań w całej jego sprawie. Po wszczęciu postępowania administracyjnego decyzją Starosty podjęto decyzję o skierowaniu na badania lekarskie z powodu otrzymania z Prokuratury informacji o jej zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
Problemem był i nadal jest tu brak merytorycznego i formalnego uzasadnienia decyzji przez Starostę, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do podjętego rozstrzygnięcia, w którym jedynym argumentem było jak wskazał bezprawne działanie Prokuratury, w którym jednoznacznie i wybiórczo orzekła winę skarżącego naruszając zasadę domniemania niewinności.
Jedynym organem uprawnionym do stwierdzania o winie lub niewinności jest Sąd, a zastrzeżenia te muszą być konkretne i związane z określonym zachowaniem się kierowcy lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem.
Kolegium z naruszeniem przepisu art. 7, art. 80 i art. 136 k.p.a. uznało za wiarygodną informację udzieloną przez Prokuraturę, która nastąpiła z naruszeniem prawa, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i uchylania się od przeprowadzenia postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów. Dla poparcia stanowiska skarżący wskazał na wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 98/08, w którym Sąd stwierdził jednoznacznie: "że prokurator nie jest organem posiadającym specjalne uprawnienia skutkujące obowiązkiem wydania skierowania na badania lekarskie, a o zasadności skierowania na te badania nie przesadza sama okoliczność, że z wnioskiem w tym zakresie wystąpił prokurator".
Orzecznictwo sądów administracyjnych określa, że to na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazanie dlaczego daną sytuację uważa za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Wskazał, że zastrzeżenia te muszą zatem wynikać z okoliczności ustalonych przez organ wydający decyzję, a nie wniosku Prokuratury (wyrok NSA z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 44/09 i 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1074/08).
Skarżący wskazał, że ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 11 i art. 170 stanowi, że wiążące dla: stron, sądów i innych organów państwowych są wyroki prawomocne. Według skarżącego organ I instancji nie wykazał istnienia takich okoliczności i nie dokonał żadnych własnych ustaleń faktycznych tylko oparł się na bezprawnych stwierdzeniach Prokuratora, a więc nie podjął nawet próby poszukiwania i zgromadzenia materiału dowodowego, co jest naruszeniem zapisów przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ustawą Prokurator nie był i nadał nie jest organem uprawnionym do dokonywania zawiadomień Starosty w trybie art. 122 ust. 1 pkt. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym i nadal nim nie jest zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt. 1 litera "a" ustawy. W tej sytuacji powoływanie się w podstawie prawnej decyzji organu I i II instancji nastąpiło z naruszeniem tego unormowania.
Nie można pominąć kwestii, że ww. ustawa została zastąpiona przez ustawę "o kierujących pojazdami", będącą aktem prawnym, którego zakres przedmiotowy obejmuje sprawy dotychczas regulowane we wcześniejszej ustawie tj. "prawo o ruchu drogowym".
Zdaniem strony, organy obu instancji uchybiły powyższym przepisom, bowiem Starosta jako przyczynę skierowania na badania wskazał jedynie pismo prokuratury. Orzecznictwo, na jakie wskazał skarżący potwierdza fakt, że organ administracji publicznej nie może kierować się, tylko ze względu na wątpliwości podmiotu zgłaszającego, że istnieje okoliczność nasuwająca zastrzeżenia co do sprawności psychofizycznej kierowcy. Organ I instancji po wpłynięciu informacji od Prokuratora nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając swoje postępowanie do wydania decyzji.
Opinia sądowo-psychiatryczna została wydana przez biegłego psychiatrę na potrzeby prokuratury, po 15 minutowej rozmowie biegłego ze skarżącym, w trakcie której poza streszczeniem swojego "życiorysu" odpowiedział jedynie na 2 pytania dot. sprawy tj.: "co przeskrobałem" (jak wyraził się biegły) i "czy widzę coś wokół siebie, lub czy słyszę jakieś głosy". Opinia jest ponadto sprzeczna z orzeczeniem niezależnego lekarza Orzecznika Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. (wymienionego w ustawie), którego kopię skarżący załączył (zał. nr 5.).
Opinia jest absurdalna, albowiem stwierdza u skarżącego ograniczone zaburzenia osobowości tj. stępienia afektu i obniżenia pamięci" nie zawiera zarazem zapisu o stwierdzeniu zaburzeń myślenia. Natomiast zaświadczenie wydane przez lekarza psychiatrę (jak i historia choroby) nie zawierają wskazań do leczenia i rehabilitacji psychiatrycznej, a więc tym samym stanowi, że nie stanowiłem i nie stanowię zagrożenia dla siebie i otoczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej:,,p.p.s.a." Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2019, poz. 341 z zm.).
Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.
Przesłanka ta, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2016 r. I OSK 1051/16, powinna być oceniana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, powodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo ich wystąpienia.
Nadto w zgodzie do art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4: osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.
W przedmiotowej sprawie wniosek Prokuratora, wywołał skutek w postaci wszczęcia postępowania przez starostę, stosownie do art. 182 K.p.a. Podstawą faktyczną wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania były okoliczności wynikające z opinii sądowo-psychiatrycznej. W sporządzonej opinii wydanej przez specjalistów psychiatrii, u badanego stwierdzono ograniczone zaburzenia osobowości będące najprawdopodobniej wynikiem przebytego urazu głowy, co klinicznie przejawia się stępieniem afektu, obniżeniem sprawności pamięciowej, nadpobudliwością nerwową, drażliwością impulsywnością zaleganiem stanów emocjonalnych, sztywnością postaw i sądów, przekonaniem o nieomylności własnych przekonań, obniżoną zdolnością do przewidywania odległych skutków własnego postępowania, tendencją do obwiniania innych za swoje niepowodzenia życiowe.
Należy przy tym wyjaśnić, że ani organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, jak również obecnie Sąd, nie mają kompetencji do podważania ustaleń i wniosków zawartych w powyższej opinii sporządzonej przez biegłych. Jednocześnie opinia ta stanowi bez wątpienia wiarygodny, obiektywny dowód, w oparciu o który zasadnie organy obu instancji uznały, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego mogące mieć wpływ na jego zdolność kierowania pojazdami. Twierdzenia skarżącego odnoszące się do tego, że wniosek Prokuratora jest nieuprawniony, zaś organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie dokonał ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Wniosek Prokuratora został bowiem oparty na wiarygodnych dowodach z dokumentów w postaci opinii biegłych psychiatrów, posiadających stosowaną wiedzę i doświadczenie w opiniowanym zakresie.
Ponadto fakt na który powołuje się strona w skardze dotyczący sprzeczności opinii z orzeczeniem niezależnego orzecznika Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, nie zmieniają prawidłowości ustaleń organu. To, że strona przedstawia innego rodzaju badania lekarskie uprawnionych lekarzy nie dezawuuje w sposób automatyczny tego, że nie należało wystąpić ze stosownym wnioskiem do uprawnionego organu o wszczęcie postępowania w zakresie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ważkim w realiach niniejszej sprawy jest bowiem to, że aktualnie wyszły na jaw istotne okoliczności świadczące o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia skarżącego, czemu dowodzi opinia biegłych.
Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo oceniły stan faktyczny i trafnie uznały, że zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Celem tego rozwiązania prawnego jest dokonanie oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem w celu wykluczenia mogących pojawiać się zagrożeń w ruchu drogowym stąd wynikających.
Sąd, a wcześniej organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, nie oceniają, czy skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne, czy nie, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. W tym celu wydano zaskarżony akt, by osoba kompetentna dokonała stosownych ustaleń. Jeśli skarżący jest zdrowy i sprawny, to będzie mógł dalej prowadzić pojazdy.
Zaznaczenia wymaga, że wystarczającą podstawą skierowania kierowcy na badania lekarskie jest opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona w postępowaniu sądowym, w tym przypadku – w postępowaniu karnym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., I OSK 605/14). Uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga, aby osoba ta dopuściła się któregokolwiek z wykroczeń bądź przestępstw. W rezultacie przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r. I OSK 509/15 oraz wyroki WSA w Kielcach z 30 października 2019 r., II SA/Ke 564/19 i z 16 października 2016 r. II SA/Ke 385/16).
Stwierdzone przez opiniujących schorzenia u skarżącego jako kierowcy, jak trafnie zauważyło Kolegium, mogą mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną co mogłoby mieć przełożenie na spowodowanie niebezpiecznej sytuacji na drodze. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo w ruchu.
Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, czy postępowanie karne w sprawie sygn. akt (...) zostało prawomocnie zakończone.
Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.