Uzasadnienie
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS", "organ") decyzją z 20 stycznia 2023 r. nr 0504-PU.411.26.2022 utrzymał w mocy własną decyzję z 2 grudnia 2022 r. nr 0504-PU.411.23.2022 o odmowie umorzenia W. M. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 1994.3 do 2003.4 w kwocie 12 073 zł powstałych z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja z 2 grudnia 2022 r. znak: 0504-PU.411.23.2022 o odmowie umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 2022 r., poz. 933 z późn. zm.). W myśl art. 7 i 16 tej ustawy, ubezpieczeniu podlega obowiązkowo (z mocy ustawy) rolnik, którego gospodarstwo rolne obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub działy specjalne produkcji rolnej, jeżeli nie podlega innemu ubezpieczeniu, nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, albo nie posiada ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Odwołując się w dalszym ciągu do decyzji z 2 grudnia 2022 r., Prezes KRUS wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że strona posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 5,1630 ha fizycznych tj. 1,8800 ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w następujących okresach: od 1980.03.10. do 1990.12.30 oraz w okresie od 1994.07.01 do 2013.11.26. Podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy nakłada na każdego rolnika obowiązek regulowania składek ubezpieczeniowych w myśl przepisów wynikających z art. 4 i 40 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przez niewywiązywanie się z powyższego obowiązku, strona dopuściła do powstania zaległości z tytułu należności składkowych, a tym samym rosnących odsetek. O narastającym zadłużeniu wielokrotnie, w tym o możliwości jego regulowania w formie układu ratalnego bądź odroczenia terminu płatności bieżących składek, strona była informowana poprzez wysyłane informacje o zadłużeniu oraz w trakcie przeprowadzanych wizytacji w gospodarstwie rolnym.
Z powodu utrzymującego się zadłużenia podjęto działania związane z przymusowym dochodzeniem tych należności na drodze egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 2 października 1997 r. Placówka Terenowa w Końskich wystawiła tytuł wykonawczy, który był podstawą wpisu hipoteki przymusowej za okres 1994.3-1997.3, następnie 18 maja 2006 r. wystawiono decyzję poprzedzającą wpis hipoteki przymusowej za okres 1997.4-2006.2, która była podstawą wpisu hipoteki przymusowej z 7 lipca 2006 r.
Organ wyjaśnił, że 10 listopada 2022 r. strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników, informując że należności główne wpłaci jednorazowo.
Z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, odmówiono W. M. umorzenia odsetek.
Dodał, że strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku nie dołączyła żadnych nowych dokumentów.
Prezes KRUS wskazał, że ponowna analiza akt sprawy wykazała, że brak jest okoliczności warunkujących umorzenie gdyż: zadłużenie jest następstwem wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek, co oznacza, że nie jest to zdarzenie losowe niezależne od działania rolnika; opłacanie składek jest obowiązkiem a nie prawem ubezpieczonego; strona nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów i okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji z 2 grudnia 2022 r.; zadłużenie jest zabezpieczone hipoteką przymusową. Zatem w świetle powyższego nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia w myśl przepisów art. 41a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Końcowo organ stwierdził, że nie znajduje okoliczności uzasadniających umorzenie należności składkowych i zmianę decyzji znak: 0504-PU.411.23.2022 z 2 grudnia 2022 r.
Na powyższą decyzję W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący nie zgadza się z wydaną decyzją. Uważa ją za niesłuszną, ponieważ Placówka Terenowa w K. posiada wszelkie dokumenty, które świadczą o tym, że nie jest w stanie uiścić należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wyjaśnił, że suma zadłużenia w wysokości 17 731,70 zł jest dla niego tak duża, że przekracza dochody, które musi przeznaczyć na życie. Zaznaczył, że prosił organ o umorzenie całości lub odsetek zadłużenia, ale mu odmówiono.
Ponadto, zaskakujące jest dla skarżącego żądanie zapłaty zadłużenia, w sytuacji gdy na mocy wydanego 5 lipca 2022 r. zaświadczenia Nr 0504 PU.403.322.2022 przez placówkę w Końskich widnieje zapis: "Konto płatnika nie wykazuje zadłużenia w ewidencji wyżej wymienionej jednostki KRUS". Dodał, że jest osobą niepełnosprawną. Do skargi załączył karty leczenia szpitalnego, zaświadczenie o stanie zdrowia, zaświadczenie z Placówki Terenowej KRUS w Końskich o braku zadłużenia względem tej jednostki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sposób wyczerpujący i dokładny ustalił sytuację materialno-bytową wnioskodawcy. Zaznaczył, że wykazując wysokość swoich wydatków, skarżący w żaden sposób ich nie udowodnił. Nie wskazywał przy tym, aby zaistniały w jego sytuacji jakieś szczególne okoliczności, które pozbawiłyby go możliwości bieżącego utrzymania. Odnosząc się do zarzutu wydania skarżącemu zaświadczenia o braku zobowiązań z tytułu opłacania składek ubezpieczeniowych, wskazał że należności o umorzenie których wnioskuje skarżący dotyczą niezapłaconych składek ubezpieczeniowych za okres 1994.3 do 2003.4, przez co zostały odpisane od konta ubezpieczeniowego skarżącego, zgodnie bowiem z treścią art. 41b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników tego typu należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nie ma to jednak żadnego wpływu na dokonane zabezpieczenie hipoteczne tych należności na nieruchomości skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, przez co naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 208; dalej: "u.s.r.").
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu odsetek od zaległości składkowych, której podstawę wydania stanowił z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r.
Zgodnie z treścią art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Prezes Kasy orzeka w zakresie umorzenia należności Kasy z tytułu składek na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego.
Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej.
Kontrolując wydane w danej sprawie decyzje sąd ocenia sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, respektując treść zasady prawdy obiektywnej, czy uwzględnił wszystkie okoliczności danej sprawy, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu a końcowo, czy uzasadnił należycie wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Do przestrzegania tych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany na mocy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., I OSK 1811/21; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję organ uwzględnił materiał dowodowy zgromadzony przed podjęciem decyzji z 2 grudnia 2022 r. Stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że brak jest okoliczności warunkujących umorzenie, gdyż: zadłużenie jest następstwem wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek, co oznacza, że nie jest to zdarzenie losowe niezależne od działania rolnika; opłacanie składek jest obowiązkiem a nie prawem ubezpieczonego; strona nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów i okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji z 2 grudnia 2022 r.; zadłużenie jest zabezpieczone hipoteką przymusową. Zatem w świetle powyższego nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia w myśl przepisów art. 41a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Uzasadniając decyzję z 2 grudnia 2022 r., organ wziął pod uwagę treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Ustalił sytuację materialno-bytową skarżącego na podstawie uzyskanych od niego informacji. Dodał, że dochodzenie odsetek za zwłokę nie będzie w trybie egzekucji z majątku, tylko z hipoteki. Nie wpłynie zatem na pogorszenie sytuacji bytowej skarżącego. Odmówił zatem umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
W tym miejscu sąd podkreśla, że jakkolwiek wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na jego niedewolutywny charakter, stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jego wniesienie powoduje konieczność powtórnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tyle że przez ten sam organ, który wydał kwestionowaną wnioskiem decyzję (tak M. Bąkowski, M. Bogusz, K. Kaszubowski, Postępowanie odwoławcze w ogólnym postępowaniu administracyjnym, T I, Gdańsk 2019, s. 68-69).
Nie może ujść uwadze, że wniosek skarżącego o umorzenie odsetek od należności składkowych obejmował okres od 1994 r. do 2003 r.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje m. in. na podjęte rozważania w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego i stwierdzenie, że zadłużenie jest zabezpieczone hipoteką przymusową. Nie odnosi się natomiast do istotnych okoliczności, częściowo wskazanych w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję i uzupełnionych w odpowiedzi na skargę. Chodzi mianowicie o kwestię przedawnienia zaległości składkowych za okres 1994.3 – 2003.4 a w zasadzie jej wpływ na sytuację prawną skarżącego w niniejszym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że z uwagi na przedawnienie, owe należności zostały odpisane z konta skarżącego, przy jednoczesnym utrzymaniu zabezpieczenia hipotecznego.
W ocenie sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpujących rozważań w tym zakresie. A mają istotny wpływ na sprawę.
Kluczowym jest bowiem, czy w momencie rozstrzygania wniosku istnieje jego przedmiot, to jest należność, której wniosek o umorzenie dotyczy. Natomiast stwierdzenie nieistnienia zaległości powoduje, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie organ odmówił skarżącemu umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, powołując się na ocenę przesłanek z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Orzekł merytorycznie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wskazał jednak dodatkową okoliczność przemawiającą za negatywnym dla skarżącego rozstrzygnięciem - zabezpieczenie hipoteczne należności objętych wnioskiem o umorzenie, które nie będzie miało wpływu na pogorszenie sytuacji bytowej skarżącego.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, sąd oparł się na dokumentach zawartych w aktach administracyjnych. Dostrzegł, że znajdują się w nich stosowne wnioski o umorzenie należności (zawierające imię i nazwisko dłużnika; rodzaj należności; okres zalegania od-do; kwotę zaległości; datę złożenia wniosku i podpisy: kierownika wydziału, komisji kwalifikacyjnej, kierownika placówki terenowej), m.in. początkowy wniosek o umorzenie 82,20 zł z 30 września 2004 r. za 1994.3., końcowy wniosek o umorzenie 219,80 z 15 listopada 2013 r. za 2003.4.
Z akt sprawy wynika także zabezpieczenie hipoteczne nieruchomości skarżącego objętej KW nr 31050: zawiadomienia Sądu Rejonowego – Wydziału Ksiąg Wieczystych w Końskich o wpisie hipoteki przymusowej: za okres 1994.3-1997.3 w kwocie 1 529,40 zł; za okres 1997.4-2006.2 w kwocie 13 315,60 zł.
Przy czym, pomimo wystąpienia okoliczności związanych z przedawnieniem należności objętych wnioskiem, organ ocenił sprawę merytorycznie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r.
Warto w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że o zaistnieniu ważnego interesu zainteresowanego świadczyć może nie tylko trudna sytuacja finansowa, majątkowa, ale także osobista, zdrowotna, wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, niezawiniona utrata możliwości zarobkowania, choroba, ciężkie kalectwo). Przy rozpoznawaniu tego typu spraw, nie można także tracić z pola widzenia znaczenia normy wynikającej z art. 9 k.p.a. Obowiązek informacyjny z art. 9 k.p.a. musi być wykonywany przez organ administracji publicznej z urzędu, bez osobnych wniosków stron lub uczestników postępowania i rozciąga się na wszystkie stadia i czynności postępowania aż do ich zakończenia. Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania musi być bezwzględnie przestrzegana również w toku postępowania dowodowego (por. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 79).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2001 r. (V SA 44/10; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) organ, w przypadku wezwania strony postępowania do nadesłania dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zobowiązany jest do poinformowania skarżącego o okolicznościach, jakich dotyczyć mają przedstawione dowody. Oznacza to, że nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale musi każdorazowo poinformować szczegółowo stronę o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy oraz jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści przez nią żądanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 1986 r., III SA 581/86; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2022 r. (III SA/Po 1657/21; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ ponownie rozpatrując wniosek, oceni celowość orzekania merytorycznego w kontekście powyższych rozważań Sądu. Swoje rozstrzygnięcie uzasadni w sposób zapewniający realizację normy wynikającej z przepisów: art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję, a zważywszy na typ i skutki naruszenia prawa przez organ, również decyzję ją poprzedzającą (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 2, § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68). Na koszty te (302 zł) złożyła się opłata w kwocie 295,20 zł, w tym 55,20 zł podatku od towarów i usług oraz udokumentowane wydatki (zwrot kosztów przesyłki pocztowej wysłanej do skarżącego) w kwocie 6,80 zł.