Uzasadnienie
1.1 Uchwałą z 29 czerwca 2012 r., nr XIV/28/2012 Rada Gminy K. (dalej: "organ", "rada"), określiła przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina K. oraz zasady korzystania przez przewoźników z tych przystanków. W podstawie prawnej organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 16 ust. ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej: "u.p.t.z.". W § 2 ust. 1 organ ustalił stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
1.2 W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie z przystanków komunikacyjnych mogą być pobierane opłaty, których wysokość ustalona jest w drodze uchwały przez właściwy organ. Określono maksymalną stawkę opłaty jaka może być ustalona za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
2.1 W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy we W. wskazał, że zaskarża ją w części. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 ust.
- 1. Zarzucił:
- 1. istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 2 ust. 1 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Gmina K. bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie, co w efekcie powoduje, że wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru i wielkości pojazdów używanych przez przewoźników, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co związane jest z ich położeniem i kosztami ponoszonymi na utrzymanie przystanku;
- 2. naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania rady wyznacza legalność działania, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie ww. norm prawa.
2.2 W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym przedstawiono powody przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się rada podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
W ocenie skarżącego, z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem w zaskarżonej części uznać należy wydany na podstawie ww. przepisu akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniesione w skardze przez prokuratora zarzuty uznał za bezzasadne. Wyjaśnił, że przy procedowaniu nad zaskarżoną uchwałą dokonano analizy stanu faktycznego zarówno w zakresie ilości osób korzystających, jak również w zakresie sytuacji przewoźników korzystających z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina K.. Poczynione ustalenia potwierdziły, że w dacie podejmowania uchwały na terenie Gminy K. z przystanków korzystało dwóch przewoźników (obecnie tylko jeden). Porównano zarówno wielkość taboru przewoźników, jak i wielkość pojazdów używanych przez przewoźników oraz natężenie ruchu. Analiza rozkładów jazdy przewoźników oraz pojazdów używanych do przewozu potwierdziła, że dla obu przewoźników warunki korzystania z przystanków są zbieżne, dlatego też nie zachodziła konieczność rozróżnienia zastosowanej stawki.
Powyższe okoliczności potwierdza dokumentacja zgormadzona w niniejszej sprawie w zakresie zawartych w 2013 roku umów z przewoźnikami, z których wynika, że zarówno ilość zatrzymań na przystankach, jak i rodzaje pojazdów są praktycznie identyczne. Przed podjęciem uchwały dokonano również analizy rodzajów przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina K.. Dokonana analiza potwierdziła, że stanowią one wiaty przystankowe. Powyższe okoliczności potwierdziły, że rada uprawniona była do podjęcia uchwały ustalającej jednolitą stawką. Przyjęcie jednolitej stawki opłat było spowodowane specyfiką lokalną w zakresie świadczonego transportu zbiorowego. Od 2016 r. usługę transportu zbiorowego na terenie Gminy K. świadczy wyłącznie jeden przewoźnik, a wpływy uzyskiwane z tego tytułu na kwartał wynoszą około 100 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
4.2 Skarga prokuratora okazała się zasadna.
4.3 Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny.
4.4 Przedmiotem skargi prokuratora jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała określająca przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina K. oraz zasady korzystania przez przewoźników z tych przystanków. W zaskarżonym § 2 ust. 1 uchwały przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.
Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4 - 7 u.p.t.z. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
4.5 Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 303/20 i I GSK 496/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 października 2019 r., II SA/Ke 648/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16).
4.6 W niniejszej sprawie, ani z postanowień uchwały, ani z jej uzasadnienia, ani też z protokołu z obrad XIV sesji VI kadencji Rady Gminy K. odbytej w dniu 29 czerwca 2012 r. nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące jedynie na delegację ustawową do wydania w tym przedmiocie uchwały. W protokole z obrad rady gminy z 29 czerwca 2012 r. brak jest natomiast zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że analizowano treść załączonych do skargi umów z przewoźnikami czy rodzajów przystanków, niemniej przeprowadzenie takich analiz nie znajduje potwierdzenia w ww. dokumentach.
4.7 Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia jej projektu (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. powołany wyżej wyrok II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 736/13).
Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków (art. 16 ust. 7 u.p.t.z.), a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
4.8 Podsumowując Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w postanowieniach § 2 ust.1, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z kolei stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
4.9 Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 2 ust.1 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy.
4.9 Z powyższych przyczyn sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.