Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) działając na podstawie "art. 18, art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 34" ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 479 – dalej: u.p.e.a.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r, poz. 735, ze zm.; dalej: K.p.a.), postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO.EA/418/67/2022, po rozpatrzeniu zażalenia B. B. (dalej: Zobowiązany, Skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ egzekucyjny) z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr PD-02-6.3160.5.1.2022.BC oddalające zarzut w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 19 listopada 2021 r., w zakresie nieistnienia obowiązku i w zakresie braku uprzedniego doręczenia upomnienia.
SKO w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że Prezydent w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2022 r. odniósł się do twierdzeń podniesionych przez Zobowiązanego i wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek dotyczy zobowiązania podatkowego określonego decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr PD-01-5. 3132.4.000108.2021.KD oraz podał, że upomnienie w przedmiotowej sprawie nie było konieczne, gdyż egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należności pieniężne, których dotyczy obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość została określona w ostatecznym orzeczeniu.
Dalej SKO wskazało, że Zobowiązany na postanowienie Prezydenta złożył zażalenie, w którym podniósł, że organ egzekucyjny oparł się jedynie na oświadczeniu Straży Miejskiej i bezkrytycznie dał wiarę temu, iż prowadził bez zezwolenia sprzedaż książek przy P. Zobowiązany zarzucił organowi I instancji wydanie kwestionowanego postanowienia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.
Następnie SKO stwierdziło, że postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany lub uchylenia i wskazało, że "Przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być, między innymi nieistnienie obowiązku (pkt 1) lub brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane (pkt 4). Procedurę rozpatrywania zarzutów reguluje art. 34 u.p.e.a. Stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.).
Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.). Należy wyjaśnić, iż instytucja zarzutu, stanowiąca swoistą formę odwoławczą, została uregulowana w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwaną dalej u.p.e.a. Tym samy nie znajdą tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 ordynacja podatkowa, bowiem zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 poz. 479) jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zależnie od powyższego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej jest środkiem obrony przed egzekucją, niekonkurencyjnym w stosunku do środków prawnych przysługujących zobowiązanemu w ramach odrębnych postępowań: podatkowego, administracyjnego lub sądowego.
Nie ma bowiem powodów, dla których ta sama kwestia miałaby być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu jurysdykcyjnym, a następnie ponownie - w ramach zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Tym samym zarzut naruszenia treści art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 ordynacja podatkowa nr PD-01-5. 3132.4.000108.2021.KD z dnia 20 lipca 2021 roku.
Wracając do meritum sprawy Kolegium wyjaśnia, że jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr PD-01-5. 3132.4.000108.2021.KD z dnia 20 lipca 2021 roku określono wobec Pana B. B. zobowiązanie podatkowe - w związku z prowadzeniem sprzedaży książek w dniu 22 września 2020 roku przy P., bez zezwolenia właściciela lub zarządcy terenu. Tak więc zarzut nieistnienia obowiązku nie jest zasadny. Nie jest także zasadny zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, bowiem w przedmiotowej sprawie nie było ono konieczne bowiem zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30.10.2014 roku (Dz.U. 2017 poz. 131) egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należności pieniężne, których dotyczy obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość została określona w ostatecznym orzeczeniu."
Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wskazał, że SKO błędnie twierdzi, iż postanowienie SKO jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia.
SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta w przedmiocie odmowy uwzględnienia zgłoszonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] dotyczącego opłaty targowej. Jak wynika z postanowienia Prezydenta organ egzekucyjny odmówił uwzględnienia zarzutów w zakresie 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) i pkt 4 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane).
Rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że Sąd zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne.
Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. stosowanym do postępowania egzekucyjnego z mocy art. 18 u.p.e.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy w przypadku, gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w K.p.a., przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady: legalności (art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), zaufania (art. 8), udzielania informacji (art. 9), przekonywania (art. 11), szybkości i prostoty postępowania (art.
- 12) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 K.p.a.).
Stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.
Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zbliżone wymogi ustawa przewiduje w odniesieniu do postanowienia – stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.
Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy (zażaleniowy) ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego (zażaleniowego) nie jest weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym w sposób wyczerpujący.
Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne (podkreślenie Sądu). Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).
W niniejszej sprawie SKO przedłożyło akta w takim stanie, że wymykają się one sądowej kontroli, czyniąc ją niemożliwą.
W zakresie podstawowego zarzutu nieistnienia obowiązku brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest nawet tytułu wykonawczego i dowodu jego doręczenia Zobowiązanemu, na który powołują się organy orzekające w sprawie (TW z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...]). Sąd zwraca uwagę, że w tytule wykonawczym wierzyciel powinien wskazać podstawę egzekwowanego obowiązku i jego identyfikację oraz dochodzoną w drodze egzekucji kwotę.
Brak jest również decyzji i dowodu jej doręczenia, która zdaniem SKO stanowi podstawę egzekwowanego obowiązku. Tym bardziej jest to istotne, że jak wynika z postanowienia Prezydenta decyzja z dnia 20 lipca 2021 r. nr PD-01-5.3132.4.000108.2021.KD została doręczona w trybie art. 150 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.). Zatem SKO powinno ocenić, czy decyzja z 20 lipca 2021 r. weszła do obrotu prawnego, by móc stanowić podstawę egzekwowanego obowiązku. Mało tego SKO nie mogło stwierdzić, czy decyzja dotyczy Skarżącego oraz czy egzekwowana kwota wynika z decyzji.
W aktach brak jest informacji, czy objęte tytułem wykonawczym należności zostały wyegzekwowane. Oznacza to również, że SKO nie mogło sprawdzić, czy Skarżący składając zarzuty nie przekroczył terminu określonego art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a.
Sąd wskazuje, że w aktach sprawy brak jest pisma nr "EW - 03.3160.3316.2022.JB", na które powołuje się Skarżący w piśmie z dnia 28 marca 2022 r. ("Dot.: pisma znak EW - 03.3160.3316.2022.JB"). Pismo o tym numerze może zrzutować, na ocenę zakwalifikowania pisma z dnia 28 marca 2022 r,, jako pisma dotyczącego wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
W kontekście powyższych Stwierdzeń Sądu, jako całkowicie gołosłowne i przedwczesne jawią się twierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia SKO, "że jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr PD-01-5. 3132.4.000108.2021.KD z dnia 20 lipca 2021 roku określono wobec Pana B. B. zobowiązanie podatkowe - w związku z prowadzeniem sprzedaży książek w dniu 22 września 2020 roku przy P., bez zezwolenia właściciela lub zarządcy terenu. Tak więc zarzut nieistnienia obowiązku nie jest zasadny".
Sąd wskazuje, że organ egzekucyjny w piśmie z dnia 13 maja 2022 r. nr PD-02-6.3132.7.2022.BC, przy którym przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy stwierdził: "W załączeniu przekazuję akta sprawy, które zawierają 10 kolejno ponumerowanych załączników". Wśród tych 10 załączników nie ma tytułu wykonawczego z dnia 19 listopada 2021 r., z dowodem jego doręczenia, decyzji z dnia 20 lipca 2021 r. wraz z dowodem doręczenia i pisma, na które powołuje się Skarżący w piśmie z dnia 28 marca 2022 r. W przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jest dowodów na wystąpienie przez SKO do organu egzekucyjnego o uzupełnienie akt sprawy, tym samym nie ma najmniejszej wątpliwości, że SKO nie dysponowało wskazanymi powyżej dowodami rozpatrując zażalenie.
SKO rozpatrzyło zatem zażalenie Skarżącego bez analizy podstawowych dowodów w sprawie, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.
Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).
Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji (postanowienia) z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia).
Sąd jeszcze raz podkreśla, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Kolejno Sąd wskazuje, że jeżeli data wystawienia tytułu wykonawczego jest taka, jak wskazało SKO w uzasadnieniu (czego Sąd nie może stwierdzić), to SKO nieprawidłowo rozpatrzyło zażalenie w oparciu o przepisy art. 33 w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.
Przepisem art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) zmieniono w sposób istotny przepisy art. 33 u.p.e.a. Zmiana art. 33 weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 r. i nowe brzmienie tego przepisu ma zastosowanie do wszystkich postępowań egzekucyjnych wszczętych po dniu 29 lipca 2020 r. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem stosując wnioskowanie z przeciwieństwa "a contrario", do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie stosuje się przepisy nowe.
Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika, że powołało przepisy art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Na marginesie Sąd zauważa, że zupełnie niezrozumiałym jest powołanie w podstawie prawnej postanowienia SKO przepisu art. 31 § 1 u.p.e.a.
Końcowo w kontekście argumentacji skargi Sąd wyjaśnia Skarżącemu, że w trakcie rozpatrywania wniesionych zarzutów na egzekucję administracyjną, organ egzekucyjny nie może badać, czy Prezydent w decyzji prawidłowo określił wysokość opłaty targowej. Decyzja w sprawie określenia wysokości opłaty targowej jeżeli weszła do obrotu prawnego (tzn. została prawidłowo doręczona) i funkcjonuje w obrocie prawnym (nie została: uchylona, zmieniona lub nie stwierdzono jej nieważności) oraz jest ostateczna (nie służy od niej odwołanie), może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jeżeli określone w niej zobowiązanie nie zostało wykonane (zapłacone).
Zatem organ egzekucyjny rozpatrując zarzut nieistnienia obowiązku, w przypadku, gdy taka decyzja jest podstawą egzekwowanego obowiązku, jest zobowiązany jedynie do zbadania, czy decyzja spełnia podane powyżej warunki, natomiast jak już Sąd wskazał, nie może badać, czy kwota zobowiązania w niej wskazana została określona w prawidłowej wysokości. Weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznych służą przewidziane w Ordynacji podatkowej procedury określone w Dziale IV O.p., mianowicie wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji.
Podsumowując Sąd wskazuje, że gdyby SKO w sposób wnikliwy rozpoznało zażalenie to powinno dojść do analogicznych jak Sąd spostrzeżeń, gdyż wystarczyło poddać wstępnej analizie akta sprawy przekazane przez organ I instancji na okoliczność ich kompletności. W konsekwencji całkowicie uprawnione jest stwierdzenie, że organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez SKO z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, i art. 210 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości (100,00 zł).