Uzasadnienie
W dniu 10 lipca 2020 r. wpłynął w formie papierowej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek RDZ J. M. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. nadany w placówce Poczty Polskiej w dniu 8 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 180000/71/487886/2020/RDZ-W Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (RDZ) należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. płatnik składek mógł przekazać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z kolei w myśl art. 77 pkt 65 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086), od 24 czerwca 2020 r. wnioski RDZ mogą być złożone do ZUS tylko i wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego na PUE ZUS.
Organ stwierdził, że wniosek RDZ J. M. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. został nadany w placówce pocztowej w dniu 8 lipca 2020 r., a do organu wpłynął w dniu 10 lipca 2020 r.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. M. wyjaśniła, że zgodnie z prawem chciała osobiście złożyć w ZUS ul [...] w Krakowie wniosek o umorzenie jednak pani siedząca na dzienniku podawczym powiadomiła ją, że nie przyjmie wniosku, gdyż wszystkie dokumenty muszą przejść kwarantannę i najlepiej będzie jeżeli wniosek wrzuci do stojącej przy drzwiach wejściowych urny co uczyniła. W jej ocenie wniosek ten musiał zaginąć. J. M. podniosła także, że poinformowana została, że wniosek można również złożyć drogą elektroniczną poprzez stronę ZUS i można to zrobić osobiście lub przez osobę upoważnioną np. przez swojego księgowego po uprzednim złożeniu w oddziale ZUS pełnomocnictwa dla osoby upoważnionej. Termin składania wniosków przypadał na dzień 30 czerwca 2020 r. W dniu 24 czerwca 2020 r. wnioskodawczyni złożyła w oddziale ZUS stosowne pełnomocnictwo dla księgowego i pani przyjmująca wniosek zapewniła, że maksymalnie wciągu 2 dni zostanie on wprowadzony do systemu, aby jej księgowy mógł drogą elektroniczną złożyć odpowiedni wniosek o umorzenie składek za 3 miesiące.
Jednakże do dnia 30 czerwca 2020 r pełnomocnictwo to nie zostało wprowadzone do systemu przez pracowników ZUS, a przez to nie pojawiło się na stronie ZUS co skutecznie uniemożliwiło księgowemu złożenie w terminie wniosku o umorzenie składek, a co w żadnym wypadku nie jest winą księgowego ani strony, gdyż jako obywatel i przedsiębiorca na kilka sposobów próbowała skutecznie dostarczyć odpowiedni wniosek. J. M. wskazała, że mimo to w dniu 8 lipca 2020 r zwróciła się pismem do ZUS o przyjęcie wniosku RDZ po terminie, jednakże wniosek ten pozostał bez odpowiedzi, więc uznała, że zgodnie z rozporządzeniem sprawa została pozytywnie rozpatrzona. Mając zatem na względzie, że złożyła w terminie wniosek RDZ do urny oraz dopełniła wszelkich starań aby drogą elektroniczną załatwić sprawę, wnioskodawczyni oświadczyła, że nie może zgodzić się z decyzją ZUS z dnia 24 marca 2021 r. i wniosła o całkowite umorzenie składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 180000/71/232507/2021-RED-BA-RDZW Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 31zq ust. 8, art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 pkt 65 ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku wystąpieniem COVID-19.
Następnie organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2021 r. wydał decyzję nr 180000/71/487886/2020/RDZ-W o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Zdaniem organu, brak podstaw prawnych do zmiany stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1088/21 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 180000/71/232507/2021-RED-BA-RDZW oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 180000/71/487886/2020/RDZ-W. W ocenie Sądu, W ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśnił w niniejszej sprawie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Jako dowolne Sąd potraktował ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Sąd wskazał, że braki postępowania dowodowego związane z niewyjaśnieniem określonych okoliczności, jak również ocena nieuwzględniająca całokształtu materiału dowodowego, zawsze prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd uznał zatem, że przeprowadzone przez ZUS postępowanie administracyjne, a w konsekwencji i sama decyzja, nie spełnia standardów określonych w przywołanych przepisach. Organ nie pokusił się bowiem o przeprowadzenie rzetelnego postępowania w celu ustalenia, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r.
Zdaniem Sądu, organ decydując się na przyjmowanie korespondencji za pośrednictwem skrzynki wystawionej w przedsionku siedziby, bez potwierdzania jej przyjęcia, był zobowiązany do wprowadzenia procedury, na podstawie której istniała by możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone, czy też nie. Tymczasem z akt sprawy i z decyzji nie wynika, aby taka procedura była wprowadzona. Nie wprowadzając takiej procedury, całe ryzyko, że wniosek zaginie, organ przerzucił na podmiot składający wniosek. Taką sytuację Sąd uznał za niedopuszczalną, gdyż jest to niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów administracji.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Zdaniem Sądu, na tym etapie sprawy nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości, a przy tym nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób skarżąca miałaby wykazać, że złożyła wniosek.
Ponadto Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, to organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Zdaniem Sądu, organ nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, skarżąca nie miała możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął więc ewentualnych wątpliwości na korzyść strony.
W ocenie Sądu, naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji. Podsumowując Sąd wskazał, że ZUS w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 2 września 2022 r. nr 180000/71/487886/2020/RDZ-W Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia J. M. z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i art. 77 pkt 65 ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku wystąpieniem COVID-19.
Następnie ZUS wskazał, że wniosek RDZ J. M. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. w formie papierowej wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2020 r., a nadany został w placówce pocztowej w dniu 8 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w pismach złożonych 11 maja oraz 15 i 26 lipca 2021 r. J. M. twierdziła, że wniosek RDZ został przez nią wrzucony do urny w placówce ZUS przy ul. [...] w Krakowie. W celu zweryfikowania tych twierdzeń organ wezwał wnioskodawczynię listownie i telefonicznie do podania daty złożenia wniosku. Organ wskazał, że ponieważ J. M. nie podała daty złożenia wniosku, ZUS podjął czynności sprawdzające wpływ i rejestrację papierowych wniosków RDZ w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W wyniku tego organ stwierdził, że w podanym okresie wniosek RDZ J. M. o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. nie wpłynął do ZUS.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi zatem ustawowa przesłanka konieczna do uzyskania zwolnienia z opłaty składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał, że w okresie epidemii wyłączył obsługę klienta na stanowiskach zlokalizowanych w salach Obsługi Klientów. Preferowaną formą obsługi stała się obsługa zdalna, tj. Platforma Usług Elektronicznych, korespondencja listowa, kontakt telefoniczny. Dodatkowo dla klientów, którzy nie skorzystali z wymienionych możliwości, w placówkach ZUS udostępniono skrzynki, do których zainteresowani mogli samodzielnie złożyć wnioski i dokumenty bez kontaktu osobistego z pracownikami Zakładu. Organ stwierdził, że decyzję o umieszczeniu dokumentów w skrzynce (bez potwierdzenia wpływu) podejmował klient. Po odbyciu kwarantanny dokumenty były rejestrowane z datą faktycznego wpływu oznaczoną na skrzynce. Skrzynki te pozostawały pod nadzorem w celu ochrony danych i dokumentów w nich złożonych.
Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodziła się J. M. i pismem z dnia 17 września 2022 r. wniosła na nią skargę. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja jest absurdalna i podważa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1088/21 uznający całkowitą winę ZUS za zaistniałą sytuację. Zdaniem skarżącej, organ zupełnie zignorował i zlekceważył stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do skarżącej i do organu (na ręce jego pełnomocnika) o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Ponadto pełnomocnik organu oświadczył, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej i podał adres organu na platformie ePUAP. Z kolei w piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie posiada możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1088/21 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 180000/71/232507/2021-RED-BA-RDZW oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 180000/71/487886/2020/RDZ-W o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przeprowadzone przez ZUS postępowanie administracyjne, a w konsekwencji i sama decyzja, nie spełnia standardów określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ nie pokusił się bowiem o przeprowadzenie rzetelnego postępowania w celu ustalenia, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie przed 30 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu, organ decydując się na przyjmowanie korespondencji za pośrednictwem skrzynki wystawionej w przedsionku siedziby, bez potwierdzania jej przyjęcia, był zobowiązany do wprowadzenia procedury, na podstawie której istniała by możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone, czy też nie.
Tymczasem z akt sprawy i z decyzji nie wynika, aby taka procedura była wprowadzona. Nie wprowadzając takiej procedury, całe ryzyko, że wniosek zaginie, organ przerzucił na podmiot składający wniosek., a taką sytuację Sąd uznał za niedopuszczalną, gdyż jest to niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów administracji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika.
Sąd zaznaczył też, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, to organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Zdaniem Sądu, organ nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, skarżąca nie miała możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął więc ewentualnych wątpliwości na korzyść strony.
W ocenie Sądu, ZUS w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 7, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają na ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do skrzynki podawczej organu.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).
W ocenie Sądu, orzekający w II instancji organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1088/21. W zaskarżonej decyzji organ podał jedynie, że ponieważ skarżąca, pomimo wezwania, nie podała daty złożenia wniosku, podjął czynności sprawdzające wpływ i rejestrację papierowych wniosków RDZ w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. w wyniku czego ustalił, że w podanym okresie wniosek RDZ skarżącej o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. nie wpłynął do ZUS. Swoich twierdzeń organ nie poparł jednak żadnymi dowodami. Tym samym w aktach sprawy nadal brak jest dowodów, że organ przeprowadził rzetelne postępowanie w celu ustalenia, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące sposobu wnoszenia pism do Oddziału ZUS w Krakowie w czerwcu 2020 r. można odtworzyć jedynie poprzez przeprowadzenie drobiazgowego postępowania, w trakcie którego organ ustali, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły (np. odnotowanie daty wpływu na wniosku). W tej sytuacji samo stwierdzenie organu, odnośnie poczynionych we własnym i w istocie nieznanym zakresie wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Poza korespondencją e-mail pomiędzy pracownikami organu, mającą charakter wewnętrzny, zgodnie z którą nie stwierdzono wniosku skarżącej, organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy.
Na marginesie Sąd wskazuje, że nie ma najmniejszych przeciwwskazań, aby za dowód uznać korespondencję wewnętrzną organu administracji prowadzoną przy pomocy poczty elektronicznej. Jednak w sytuacji, gdy dana komórka organizacyjna ZUS, działa jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, w którym dokonuje ustaleń faktycznych w kwestiach istotnych dla sprawy, powinna zwracać się o udzielenie informacji do statutowych komórek organizacyjnych określonych w statucie ZUS (obecnie rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 431) i regulaminie organizacyjnym ZUS (obecnie załącznik do zarządzenia Nr 92 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 grudnia 2010 r. tekst ujednolicony z dna 1 września 2022 r. https://bip.zus.pl/o-zus/regulamin-organizacyjny-zakladu), a nie poszczególnych pracowników komórek organizacyjnych).
Zachowanie takiej formy korespondencji gwarantuje, że będzie to oficjalne, zweryfikowane stanowisko danej komórki organizacyjnej ZUS, a nie pracownika tej komórki organizacyjnej i że odpowiedzi udzieli osoba mająca uprawnienie do udzielenia takiej odpowiedzi zgodnie z regulaminem organizacyjnym ZUS.
W ślad za wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1088/21 jeszcze raz należy podkreślić, że decydując się na przyjmowanie korespondencji za pośrednictwem skrzynki wystawionej przy wejściu do Oddziału ZUS, bez potwierdzania jej przyjęcia, organ był zobowiązany do wprowadzenia procedury, na podstawie której istniała by możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone, czy też nie. Z akt sprawy i z decyzji nie wynika, aby taka procedura była wprowadzona. Nie wprowadzając takiej procedury, całe ryzyko, że wniosek zaginie, organ przerzucił na podmiot składający wniosek. Taką sytuację tut. Sąd uznał w swoim poprzednim wyroku za niedopuszczalną, gdyż jest to niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów administracji. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela to stanowisko i uznaje za własne.
Zdaniem Sądu, obciążając skarżącą obowiązkiem wykazania, że dokument złożyła w terminie, organ nie uwzględnił, czy przy procedurze składania wniosków do skrzynki miała ona w ogóle możliwość wykazania tego w inny sposób, niż na podstawie własnych wyjaśnień oraz ewentualnego wskazania świadków tej czynności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie do art. 75 § 2 k.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Ponadto jeszcze raz należy zaznaczyć, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, to organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, skarżąca nie miała możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji.
Powyższe bez wątpliwości stanowi o niewykonaniu przez organ wytycznych sądowych i zaniechaniu przez zobowiązany do tego organ zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania stosownych ustaleń, które poprzedzałyby rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Podkreślić też należy doniosłą rolę uzasadnienia decyzji mającego na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest w nim wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest zatem stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ ani w oparciu o gołosłowne twierdzenia tego organu nie poparte żadnymi dowodami. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.
W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd oceniał prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych w oparciu o tylko jemu znane dane i dowody, nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu, analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organ ustaleń.
Nieudokumentowanie przez organ okoliczności dotyczących trybu składania przez strony pism, ich przyjmowania oraz obiegu dokumentów stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Takie działanie organu stanowi również naruszenie art. 11 k.p.a., ponieważ nie doszło w tym zakresie do prawidłowego uzasadnienia decyzji. Powyższy przepis zobowiązuje organ do działania zgodnie z zasadą przekonywania, która ma na celu przekonanie strony, iż decyzja jest słuszna i ograniczyć konieczność zastosowania środków przymusu podczas jej wykonania. Tego typu postępowanie narusza również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów sformułowaną w art. 8 k.p.a.
Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zwolnienia skarżącej z opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r., gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do kwestii, czy skarżąca w ogóle złożyła wniosek o zwolnienie jej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w przewidzianym do tego terminie.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć, tak jak chce tego organ, że złożenie przez skarżącą dokumentów rozliczeniowych nastąpiło po terminie, to organ w realiach niniejszej sprawy winien zastosować art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19), zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a więc już po upływie terminu na złożenie przez skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, to niewątpliwie obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i obowiązywał do dnia 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1332/21).
Podkreślić należy, że choć w dacie wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, tj. 2 września 2022 r., na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązywał już stan epidemii, to jednak w toku ponownie toczącego się postępowania administracyjnego organ winien był uwzględnić treść art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ponieważ do uchybienia terminu przez skarżącą doszło w trakcie obowiązywania stanu epidemii.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność składania pism do organu za pośrednictwem skrzynki podawczej umieszczonej przy wejściu do siedziby Oddziału ZUS w Tarnowie. W szczególności organ ustali, kiedy zostały otwarte skrzynki zawierające korespondencję z pierwszych dni kwietnia i kto dokonywał otwarcia tych skrzynek. W dalszej kolejności organ ustali, kto ewentualnie ewidencjonował i rozdysponowywał złożone pisma, które znajdowały się w skrzynkach i do których komórek organizacyjnych organu zostały przekazane. W sytuacji, gdy organ nie ewidencjonował pism, które znajdowały się w skrzynkach, tylko bezpośrednio pisma były przekazywane do poszczególnych komórek organizacyjnych bez stosownych dekretacji, organ podejmie drobiazgowe działania w celu poszukiwania wniosku w poszczególnych komórkach organizacyjnych.
Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ dokona jego oceny w świetle art. 80 k.p.a., uwzględniając przy tej ocenie okoliczność, że skoro dopuścił sposób wnoszenia pism, który może wywoływać wątpliwości jak w niniejszej sprawie, to nie może negatywnych skutków takiego rozwiązania przenosić na strony. W tej sytuacji organ winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku, charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Organ powinien też rozważyć zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 tej ustawy.
Z tych względów Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.