Uzasadnienie
W § 1 zarządzenia Nr 64/2018 z dnia 14 listopada 2018r. Burmistrz Miasta Jordanowa na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("usg") oraz art.44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ("ufzo") określił szczególnie uzasadnione przypadki, kiedy dokonywana jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego, o której mowa w art. 12 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w związku ze zmianą planu dochodów i wydatków roku budżetowego, wskazując że są nimi:
- 1) wydane zarządzenia Burmistrza Miasta Jordanowa;
- 2) wydane uchwały Rady Miasta Jordanowa.
W § 2 zarządzono, iż aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie dokonuje się:
- a) w miesiącach przed pierwszą aktualizacją;
- b) w październiku roku budżetowego;
- c) w grudniu roku budżetowego.
A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w zarządzenie nr 64/2018 Burmistrza Miasta Jordanowa z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie określenia szczególnie uzasadnionych przypadków, kiedy dokonywana jest aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego, zarzucając:
- 1) wydanie go bez szczegółowej podstawy prawnej, ze względu na to, iż powołany w treści zaskarżonego aktu art. 30 ust. 1 usg jest normą ogólną, natomiast art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych stanowi normę ustawową uprawniającą jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t.") do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie zawiera jednak (jak i żaden inny przepis ufzo) delegacji ustawowej do wydawania w tym przedmiocie aktów rangi podustawowej,
- 2) sprzeczność z art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo - poprzez wprowadzenie, w sposób nieuprawniony definicji ustawowego pojęcia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej w szczególnie uzasadnionych przypadkach, regulując, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest każda zmiana planu dochodów i wydatków roku budżetowego dokonana na podstawie wydanych zarządzeń Burmistrza Miasta Jordanowa i uchwał Rady Miasta Jordanowa, podczas, gdy ustawodawca w art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo celowo zawarł klauzulę generalną znajdującą zastosowanie w sytuacjach nietypowych, wyjątkowych.
W uzasadnieniu podkreślono, iż szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce w wyniku wystąpienia wyjątkowego, nietypowego stanu faktycznego, którego w chwili uchwalania budżetu j.s.t. nie dało się przewidzieć. Do takich zdarzeń, uzasadniających dokonanie aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach należą m.in. fakt uczęszczania na zajęcia przez mniejszą ilość uczniów, niż nominalna (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 18.07.2019 r., I SA/GI 120/19, LEX nr 2715254) czy błąd rachunkowy przy ustalaniu wysokości dotacji (tak: wyrok WSA w Gliwicach z 10.08.2020 r., I SA/G1183/20, LEX nr 3055110, wyrok WSA w Olsztynie z 16.07.2020 r.. I SA/Ol 820/19, LEX nr 3039742).
Nadto tylko znaczne zmiany planu wydatków budżetu j.s.t. będą powodem aktualizacji w trybie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ewentualnie można pod ten tryb przyjąć aktualizację dokonaną w wyniku naprawy błędu popełnionego wcześniej przez organ udzielający dotacji (za: A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 43.) Zaskarżone zarządzenie w sposób rażący narusza ustalone przez ustawodawcę reguły dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Stosowanie przepisów zaskarżonego zarządzenia w praktyce mogło i stanowiło podstawę do dokonywania wielokrotnych aktualizacji dotacji w ciągu roku (z każdą zmianą budżetu gminy).
Takie działanie należy ocenić, jako sprzeczne z założeniami ufzo, która zasadniczo ograniczała liczbę aktualizacji do dwóch w ciągu roku budżetowego (por. ww. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Tym samym stosowanie przedmiotowego zarządzenia uniemożliwiało racjonalne planowanie działalności jednostek niepublicznych działających w gminie, w tym skarżącej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29.08.2019 r., I SA/Gd 504/19, LEX nr 2725237. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zarządzenia i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż zarządzenie zostało podjęte w dacie 14 listopada 2018r., a stosownie do § 3, weszło ono w życie z dniem podjęcia. Powyższe oznacza brak możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od podjęcia uchwały lub zarządzenia w świetle art. 94 ust 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017r. sygn. II SA/Łd 644/17). Ponadto podano, iż sama ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje dokonywanie wielokrotnych aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku, brak jest zatem podstaw do twierdzeń, iż jeżeli aktualizacja następuje częściej, niż dwa razy do roku to wówczas rzeczone działanie nie korzysta z ochrony prawa. Dwukrotna aktualizacja wynika z zapisów zawartych w art. 44 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o., natomiast niezależnie od w/w aktualizacji dopuszczalna jest aktualizacja w każdym czasie, w którym zaistnieją uzasadnione przypadki - o czym stanowi właśnie art. 44 ust. 1 pkt. 3 u.f.z.o.
Brak zatem uzasadnienia dla twierdzeń, iż na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych możliwe pozostaje jedynie, aby w ciągu jednego roku aktualizować kwotę dotacji wyłącznie dwa razy. Stąd nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa. Wskazano przy tym na brak naruszenia interesu prawnego wobec ogólności zarządzenia i braku negatywnego wpływu na sferę prawnomaterialną skarżącej. Stanowisko wyrażone w skardze zostało oparte na niewłaściwym przeświadczeniu, iż uchylenie zarządzenia odniesie skutek w postaci możliwości dokonania jedynie dwukrotnej aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku. Skoro nie jest ono trafne, to nawet w przypadku, w którym nie doszłoby do wydania zaskarżonego zarządzenia, to istniałaby możliwość dokonywania aktualizacji na mocy art. 44 ust. 1 pkt. 3 u.f.z.o., niezależnie od aktualizacji dokonywanych na podstawie art. 44 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w § 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga jest nieuzasadniona.
Kwestię możności stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń reguluje art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tej regulacji nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zarządzenie zaskarżone rozpatrywaną skargą nie jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny, obowiązki obywateli. Brak było również obowiązku przekazania zarządzenia organowi nadzoru. W poddanej sądowej kontroli sprawie, w świetle przedstawionej regulacji prawnej, wobec wydania zaskarżonego zarządzenia w dniu 14.11.2018r. i jego wejścia w życie w tej samej dacie uwzględnienie żądania stwierdzenia jego nieważności nie jest możliwe.
Niezależnie od powyższego skarżąca nie ma także wymaganego przez art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interesu prawnego w dochodzeniu swego żądania.
Z brzmienia przywoływanego przepisu wynika, że ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w oparciu o ten przepis wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały, czy zarządzenia naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwestionując uchwałę, czy zarządzenie organu gminy na podstawie powołanego przepisu skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący.
Legitymacji skarżącej determinowana jest nie tylko ustaleniem istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowanym w skardze aktem. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, czy zarządzenia, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17).
Wedle przedstawionej w skardze dla wykazania owego interesu argumentacji, stosowanie przedmiotowego zarządzenia istotnie zaburza funkcjonowanie niepublicznego przedszkola prowadzonego przez skarżącą, a to wobec niezapewnienia stabilności jego finansowania.
Wobec nakreślonego kontekstu prawnego podzielić należy stanowisko organu, że powyższa argumentacja opiera się na założeniu, iż uchylenie zarządzenia odniesie skutek w postaci dokonywania jedynie dwukrotnej aktualizacji kwoty dotacji w ciągu roku. Tymczasem, jak trafnie zauważa organ, nawet w przypadku braku kontestowanego zarządzenia istniałaby możliwość dokonywania aktualizacji kwoty dotacji na podstawie art. 44 ust.1 p. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i to niezależnie od aktualizacji dokonywanych w oparciu o art. 44 ust.1 p. 1 i 2 tej ustawy.
Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że zaskarżone zarządzenia narusza zindywidualizowany interes prawny skarżącej, gdyż nie wpływa ono na sferę racjonalnego planowania działalności przedszkola.
Przedstawione motywy przemawiają za oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.