Uzasadnienie
W dniu 10 lutego 2020 roku Rada Gminy w Iwkowej podjęła uchwałę nr XVIII/ 129/20 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty na terenie Gminy Iwkowa. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4a w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. 2019 poz. 2010 ze zm.) i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 18 lutego 2020 roku pod poz. nr 1458. Uchwała ta została uchylona uchwałą Rady Gminy w Iwkowej z dnia 06 grudnia 2021 roku nr XL/251/21 (§ 5).
W § 7 ust 1 zaznaczono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r.
Prokurator Rejonowy w Brzesku złożył skargę na wyżej wymienioną uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części a to w zakresie § 7 ust 1.
W uzasadnieni skargi na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 81 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, a więc udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podyktowany względem na zgodne z prawem postępowanie przed organem administracyjnym oraz ochronę praworządności w postępowaniu sądowym (wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., Il OSK 194/07). Zgodnie z art. 50 §1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bądź wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, przy czym termin ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego.
Co się tyczy zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Iwkowej z dnia 10 lutego 2020 roku, z brzmienia przepisów stanowiących podstawę jej wydania wprost wynika, że jest ona aktem prawa miejscowego. Wszak uchwała ta zawiera przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, "dane przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Przed odniesieniem się do sformułowanego na wstępie zarzutu podkreślono, że zgodnie z konstytucyjną regulacją zawartą w art. 94, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego — tu: aktów prawa miejscowego przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Prowadzi to do wniosku, że treści upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie e w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze wskazano, że Rada Gminy w Iwkowej dopuściła się istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 7 ust. 1 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r. Otóż takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 lutego 2020 roku, oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 04 marca 2020 roku, czy też z dniem 1 kwietnia 2020 roku. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2022 roku sygn. I SA/Ke 668/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2020 roku sygn. III SA/Wa 1264/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 03 grudnia 2020 sygn. I SA/Łd 394/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 roku sygn. I SA/Ke 422/20).
Zgodnie z art. 88 ust. I1Konstytucji RP koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym, jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, że w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, co z kolei implikuje konieczność jego należytego ogłoszenia. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa zaś ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Kontynuując, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
W konsekwencji w niniejszej sprawie uznać należało, że brak jest przeszkód by uchwała Rady Gminy w Iwkowej weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r., to jest w terminie dłuższym niż 14 dni od dnia ogłoszenia. Powyższe oczywiście godzi w pewność prawa, a co za tym idzie - prowadzi do wniosku, że regulacja § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie może się ostać.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona Uchwałą Rady Gminy w Iwkowej z dnia 6 grudnia 2022 r XL/251/21 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości takiej opłaty, która weszła w życie w dniu 1 marca 2022r. W związku z tym organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwana dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I WSA w Krakowie, wyznaczono posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w obecnej sytuacji epidemiologicznej stanowiłoby bowiem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie brak było możliwości przeprowadzenia jej na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez jej wyraźne uchylenie kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.
Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (tak NSA w wyrokach: z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13; z 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14; z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 292/20; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy § 7 ust 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r." stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.
W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Rada Gminy Iwkowa w § 7 ust 1 5 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r. W istocie ta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 18 lutego 2020 r. pod poz. 1458, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 4 marca 2020 r. (zgodnie z zasadami obliczania daty wejścia w życie aktu normatywnego określonymi w art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 7 ust 1 uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2020 r.
W ocenie Sądu, treść § 7 ust 1 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18; wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 7 ust 1 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest data po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność przepisu § 7 ust 1 kontrolowanej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały w tej części. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, weszła w życie – stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. – po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.
[pic]