Uzasadnienie
Wnioskami z dnia 15 kwietnia 2021 r. W.S. zwrócił się do Gminy Miejskiej Kraków o udzielnie dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego instalację odnawialnego źródła energii (tj. fotowoltaika oraz powietrzna pompa ciepła) w ramach Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków wprowadzonego Uchwałą Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. (z późn. zm.), zwanej dalej Uchwałą, na nieruchomości przy ul. [...] w K. Pismami z dnia 17 czerwca 2021 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosków w terminie do dnia 24 czerwca 2021 r. W wezwaniach podano, że uzupełnienia wymaga:
zgoda współwłaściciela budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, w przypadku montażu OZE na częściach wspólnych nieruchomości (dotyczy wniosku o dotację na montaż powietrznej pompy ciepła), zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, w przypadku montażu OZE na częściach wspólnych nieruchomości; pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego - zaświadczenie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dotyczy wniosku o dotację na montaż fotowoltaiki).
W ww. pismach zawarto informację, że zgodnie z §11 ust. 3 i ust. 5 ww. Uchwały dotacja może być udzielona tylko po rozpatrzeniu kompletnego wniosku o udzielenie dotacji, a wniosek, którego braków nie uzupełniono w terminie określonym w wezwaniu, rozpatruje się negatywnie.
Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. (k.90 akt adm.) skarżący zwrócił się do organu o przedłużenie terminu na dostarczenie zaświadczenia, że organ przyjmujący zawiadomienie o zakończeniu budowy nie zgłosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego.
Pismem z dnia 5 lipca 2021 r., [...], poinformowano wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.
Organ wskazał, mając na uwadze treść §1 ust. 1 Uchwały, że dotacja udzielana jest do budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych lub nieruchomości lokalowych położonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków posiadających ogrzewanie proekologiczne, w których nie jest zarejestrowana działalność gospodarcza przedsiębiorcy lub siedziba przedsiębiorcy lub prowadzona działalność gospodarcza przedsiębiorcy. Dalej organ podał, że z przeprowadzonej kontroli przedwykonawczej w dniu 18 czerwca 2021 r. został sporządzony protokół, w którym odnotowano, że w budynku przy ul. [...] zainstalowany jest elektryczny system ogrzewania podłączony do instalacji ogrzewania podłogowego. Budynek w stanie deweloperskim posiada rozprowadzone po nieruchomości pętle ogrzewania podłogowego, jednakże nie posiada wylewek w związku z powyższym nie można traktować jako czynny system ogrzewania proekologicznego.
Organ odwołał się do zapisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i podał, że budynek w trakcie budowy nie może spełniać najważniejszej swojej funkcji tzn. nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Dodatkowo mając na uwadze cel szczegółowy Programu jakim jest realizacja przez Gminę Miejską Kraków działań służących redukcji emisji gazów cieplarnianych, poprawie jakości powietrza oraz ograniczeniu niskiej emisji brak jest możliwości udzielenia dotacji nieruchomościom w trakcie budowy.
Organ wskazał, że z uwagi na stwierdzone braki formalne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 4 ww. Uchwały, zostały do skarżącego wysłane drogą elektroniczną pisma informujące o konieczności uzupełnienia wniosków w terminie do dnia 24 czerwca 2021 roku. W ww. piśmie wskazano konieczność przedłożenia: zgody wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, w przypadku montażu OZE na częściach wspólnych nieruchomości oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego - zaświadczenie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki. W odpowiedzi na ww. pisma wpłynęły drogą elektroniczną następujące dokumenty, zgoda współwłaściciela E.S., informacja dotycząca zmiany w procedurze przyjęcia do użytkowania budynku, oświadczenie o wyrażeniu zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez e-PUAP, urzędowe poświadczenie przedłożenia dokumentu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki oraz prośba o wydłużenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku.
Wśród uzupełnionych dokumentów nie znalazł się wymagany dokument: pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego - zaświadczenie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki.
Organ podał, że regulacje art. 54 i 55 Prawa budowlanego dotyczą zakończenia robót budowalnych w znaczeniu prawnym. Formalne zakończenie procesu budowalnego wymaga potwierdzenia przez organ nadzoru przyjęcia do użytkowania nieruchomości, w której ma być realizowane zadanie, w tym przypadku współrefundowane z publicznych środków finansowych w ramach dotacji celowej.
Organ zaznaczył, że zgodnie z § 11 ust. 4 Uchwały w przypadku stwierdzenia braków formalnych we wniosku, o których mowa w § 14 ust. 1 uchwały, wnioskodawca wzywany jest do ich usunięcia w terminie wskazanym przez komórkę właściwą ds. Programu. Rozpatrzenie wniosku następuje po jego uzupełnieniu. Wniosek uzupełniony w terminie uznawany jest za kompletny z datą dzienną wpływu wniosku (kryterium daty dziennej).
W związku z tym organ stwierdził, że nie ma możliwości formalnoprawnych przedłużenia lub wstrzymania biegu terminu uzupełnienia złożonych wniosków. W przypadku bezskutecznego upływu terminu, zgodnie z § 11 ust. 5 Uchwały, wniosek, którego braków nie uzupełniono w terminie określonym w wezwaniu, rozpatruje się negatywnie.
W skardze na rozstrzygnięcie z dnia 5 lipca 2021 r. W.S. zarzucił naruszenie:
przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 2 i § 14 ust. 2 ("Tryb udzielania dotacji") Uchwały nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r., polegające na nadinterpretacji zapisów tej uchwały, naruszeniu zasad postępowania oraz norm i reguł budowlanych, pomimo że Zastępca Dyrektora Wydziału ds. Jakości Powietrza dysponował wystarczającymi informacjami i dowodami do udzielenia dotacji w ramach Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Zastępcę Dyrektora Wydziału ds. Jakości Powietrza oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z § 11 ust. 2 i § 14 ust. 2 ww. Uchwały, w szczególności poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie dwóch wniosków skarżącego o udzielenie dotacji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego "władczego rozstrzygnięcia", o wznowienie postępowania, jak również zasądzenie kosztów postępowania.
Organ wniósł o "oddalenie skarg" jako całkowicie niezasadnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, natomiast art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w sprawie skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wnioski przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II GSK 821/17), tudzież w wyroku WSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. I SA/Kr 554/18, a to iż czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków.
Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem.
W świetle - uregulowań zastosowanej przez organ uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga W.S. nie jest uzasadniona.
Jej przedmiotem jest pismo z dnia 5 lipca 2021 r., nr [...], poinformowano wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Powołując się na treść §1 ust. 1 Uchwały Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r., organ wskazał że dotacja udzielana jest do budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych lub nieruchomości lokalowych położonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków posiadających ogrzewanie proekologiczne, w których nie jest zarejestrowana działalność gospodarcza przedsiębiorcy lub siedziba przedsiębiorcy lub prowadzona działalność gospodarcza przedsiębiorcy.
W stanie faktycznym sprawy wniosek W.S. o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa, został rozpatrzony negatywnie z uwagi na niespełnienie przesłanki z § 1 ust 1 pkt 4 uchwały tj. posiadania czynnego systemu ogrzewania proekologicznego.
Przeprowadzona bowiem w dniu 18 czerwca 2021r. kontrola "przedwykonawcza" wykazała, iż w należącym do skarżącego budynku przy ul. [...] zainstalowany jest elektryczny system ogrzewania podłączony do instalacji ogrzewania podłogowego jednakże budynek w stanie deweloperskim posiada rozprowadzone po nieruchomości pętle ogrzewania podłogowego ale nie posiada wylewek w związku z powyższym nie można traktować tego systemu jako czynnego systemu ogrzewania proekologicznego w formalnie istniejącym tzn. przejętym do użytkowania budynku mieszkalnym.
Twierdzeniu temu nie można odmówić słuszności. Okoliczności tej nie kwestionował nawet sam skarżący, wywodził jednak, iż wnioskowanie organu jest zbyt formalistyczne i nieracjonalne w okolicznościach sprawy. Nie sposób jednak przyjąć, iż na datę rozstrzygania wniosku skarżącego oraz procedowania w jego zakresie spełnione były warunki przyznania dotacji celowej na warunkach określonych w spornej uchwale. Organ natomiast był zobligowany do ścisłego a nie uznaniowego stosowania jej zapisów. Skarżący - mimo prawidłowego i opartego na przepisach przedmiotowej uchwały - wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, braków tych w tej dacie nie był w stanie uzupełnić. Równocześnie uchwała nie przewidywała możliwości przedłużenia terminu uzupełnienia braków, o które wnioskował skarżący.
Wbrew temu co zarzuca skarżący, organ prawidłowo, na podstawie § 14 ust. 1 ww. Uchwały, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienie wniosku - między innymi - poprzez dołączenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (zaświadczenia z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki). Wśród uzupełnionych dokumentów nie znalazł się jednak wymagany dokument: pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego - zaświadczenie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki.
Zasadnie zatem, zgodnie z § 11 ust. 5 Uchwały wniosek, którego braków nie uzupełniono w terminie określonym w wezwaniu, rozpatrzono negatywnie.
Równocześnie - co należy wyraźnie zaznaczyć - skarżący był informowany o możliwości złożenia i pozytywnego rozpatrzenia wniosku przy okazji prowadzenia kolejnego naboru, co zresztą nastąpiło. W kolejnej edycji programu, wniosek W.S. został w pełni uwzględniony. W tym kontekście, bezzasadnym było zarzucanie organowi czy raczej jego reprezentantowi złej woli w zakresie pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując przesłanek stwierdzenia, iż zaskarżona czynność narusza prawo i przez to jest bezskuteczna w rozumieniu art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.