Uzasadnienie
Z. Ś. (dalej: Strona, Skarżąca) wnioskiem z dnia 14 września 2022 r., zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: PKRUS, organ) o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją finansową.
PKRUS decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr 0704-PTG.411.75.2022 0704-PTG.411.82.2022, wydaną m.in. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 933 ze. zm.; dalej: u.u.s.r.) odmówił umorzenia należności:
- - z tytułu ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 2.634,92 zł, w tym odsetki w kwocie 257,00 zł i koszty upomnienia egzekucyjnego 3,92 zł,
- - objętej przepisami o pomocy de minimis w sektorze rolnym z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego za okres od 1 marca 2010 r. do 30 września 2022 r. w kwocie 5.492,78 zł, w tym odsetki w kwocie 640,00 zł i koszty upomnienia egzekucyjnego - 7,68 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że "Przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie uzasadnia się nie tylko własny interes wnioskodawcy ale i stan funduszów emerytalno-rentowego, z którego finansowane są m.in. świadczenia emerytalne i rentowe oraz funduszu składkowego, z którego wypłacane są świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego. Analiza stanu funduszu emerytalno-rentowego (dane opublikowane na stronie internetowej KRUS) wskazuje, że wydatki tego funduszu wielokrotnie przekraczają wpływy z tytułu składek opłacanych przez ubezpieczonych rolników, zaś brakująca kwota wydatków na realizację świadczeń gwarantowanych pokrywana jest przez budżet państwa. Stan funduszu składkowego uzależniony jest jedynie od wpływów składek. Dlatego każde umorzenie pogarsza stan finansów obydwu funduszy, co jest sprzeczne z interesem ogółu ubezpieczonych.
Umorzenie zaległych należności z tytułu nieopłaconych składek na przedmiotowe ubezpieczenie może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach gdy trudna sytuacja materialno-bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub takich sytuacji, które były niezależne od sposobu postępowania dłużnika i które całkowicie uniemożliwiają uregulowanie tego zadłużenia w formie dogodnego układu ratalnego.
Nie udowodnili Państwo pogorszenia sytuacji finansowej rodziny, która uniemożliwiałaby uregulowanie składek w całości a jej opłacenie pozbawiłoby Państwa rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych."
Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła decyzji naruszenie:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: K.p.a.) polegające na:
- a) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym nieuwzględnienie ważnego interesu Skarżącej, której sytuacja materialna jest na tyle trudna, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez Skarżącą i jej bliskich podstawnych potrzeb życiowych.
- b) niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy zadłużenie powstało wyłącznie z winy męża Skarżącej – J. Ś., z którym Skarżąca od 2011 r. posiada rozdzielność majątkową, który jest osobą nadużywającą alkoholu, niełożącą na utrzymanie rodziny i gospodarstwa, wobec którego zastosowano procedurę Niebieskiej Karty i z którym Skarżąca pozostaje w separacji faktycznej,
- c) pominięciu aktualnej sytuacji rodzinnej i finansowej Skarżącej, która musiała opuścić gospodarstwo, wynająć mieszkanie, która leczy się przewlekle, pozostaje bez pracy, korzysta z pomocy opieki społecznej, ma na utrzymaniu córkę i nie jest w stanie spłacić należności nawet w ratach,
- - art. 41a ust. 1 u.u.s.r.; poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji odmownej bez rozeznania sytuacji osobistej Skarżącej, która mogłaby stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek, którą to sytuację Skarżąca opisała w piśmie z dnia "14 sierpnia 2022 r."
Na podstawie powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PKRUS.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z dnia 3 marca 2023 r. organ poinformował Sąd, że decyzją "z dnia 24 lutego 2023 r. stwierdzono ustanie ubezpieczenia społecznego rolników dla J. Ś. w zakresie ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego od 1-09-2019 r. i ubezpieczenia emerytalno-rentowego od 1-09-2019 r. W wyniku weryfikacji okresów ubezpieczenia wymienionego ustalono, że zmianie uległa wysokość zadłużenia na koncie rozliczeniowym ubezpieczonych, która na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności z dnia 14-09-2022 r. wynosi 2329,70 zł."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).
Po dokonaniu kontroli legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. według którego Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.
Stosownie do art. 6 pkt 13b powołanej ustawy przez należności z tytułu składek rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że umorzenie zaległości składek na ubezpieczenia społeczne rolników jest szczególnym rodzajem ulgi w spłacie składek, które prowadzi do definitywnego zdjęcia - w całości lub w części - z ubezpieczonego rolnika ciężaru z tytułu składek, a w rezultacie ich wygaśnięcia na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej: O.p.) stosowanym odpowiednio do składek na ubezpieczenia społeczne z mocy art. 52 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.
Podstawowym warunkiem wszczęcia na wniosek i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia składek na podstawie 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. jest istnienie zaległości z tytułu składek obciążających rolnika, tj. przedmiotu jego żądania. Tak więc jedynie wobec należności faktycznie istniejących można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a zatem poprzez umorzenie należności lub odmowę ich umorzenia.
Zatem organ powinien w pierwszym rzędzie precyzyjnie ustalić jaka kwota należności jest przedmiotem wniosku. Ocena ta musi się odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania.
Tylko w razie precyzyjnego ustalenia tej kwestii organ może merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku i w takiej sytuacji winien szczegółowo rozważyć powoływane przez rolnika okoliczności w kontekście przewidzianych ustawą przesłanek umorzenia należności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpoznania wniosku, który wpłynął do organu w dniu 14 września 2022 r. We wniosku Skarżąca domagała się umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników.
Kierując się treścią tak sformułowanego żądania, organ decyzją z dnia 21 października 2022 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek w kwotach przedstawionych powyżej.
Organ pismem procesowym z dnia 3 marca 2023 r. poinformował Sąd, "że zmianie uległa wysokość zadłużenia na koncie rozliczeniowym ubezpieczonych, która na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności z dnia 14-09-2022 r. wynosi 2.329,70 zł".
Zatem jest to kwota inna niż organ wskazał w decyzji z dnia 21 października 2022 r. (2.634,92 zł). W konsekwencji inna będzie również kwota odsetek, których umorzenia organ odmówił, a to oznacza, że organ nie ustalił prawidłowo przedmiotu postępowania. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że wysokość zadłużenia Skarżącej i jej męża ustalono decyzją wydaną w dniu 24 lutego 2023 r., (ze skutkiem na dzień złożenia wniosku, tj. 14 września 2022 r.), czyli już po wydaniu decyzji z dnia 21 października 2022 r.
Kolejno Sąd wskazuje, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (w tym odsetek) unormowane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności.
W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc jak już Sąd wskazywał powyżej, poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość.
Sąd podkreśla, że badanie kwestii, czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. zobowiązanie z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników wygasa na skutek przedawnienia. Inną przyczyną wygaśnięcia zobowiązania jest jego umorzenie.
W rozpatrywanej sprawie najstarsze zaległości składkowe objęte decyzją dotyczą marca 2010 r., a to oznacza, że organ powinien zbadać, czy są wymagalne. W zaskarżonej decyzji nie ma żądnych rozważań w tym zakresie (podkreślenie Sądu).
Zgodnie z przepisem art. 41b ust. 1 u.u.s.r., w brzmieniu obowiązującym od 2004 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynosił 10 lat, licząc od dnia wymagalności. Z dniem 1 stycznia 2012 r. został zmieniony przepis art. 41b ust. 1 u.u.s.r., przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011, nr 232, poz. 1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust. 2 tej ustawy).
Wskazać należy, że w przepisach art. 41b przewidziano zdarzenia które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia; zawieszenie (art. 41b ust. 3, 4, 5), przerwanie biegu terminu przedawnienia (ust. 6). Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając za marzec 2010 r., obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły w całości lub części na skutek upływu terminu przedawnienia, czy ewentualnie nie zaistniały zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia.
Uwzględniając wskazane unormowania obowiązkiem organu było ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do każdej konkretnej należności będącej przedmiotem postępowania; czy jest to data wymagalności należności, czy też początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień 1 stycznia 2012 r., oraz zdarzeń które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia.
Brak ustaleń w tym zakresie wskazuje na wadliwe ustalenia stanu faktycznego w zakresie wysokości należności z tytułu składek, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując Sąd wskazuje, że organ nie ustalił jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania w sprawie o umorzenie należności składkowych. W konsekwencji zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.
Stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.
Kolejno Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.
Sąd jeszcze raz podkreśla, że rzeczą organu było prawidłowe określenie przedmiotu postępowania w sprawie o umorzenie przed zakończeniem postępowania wszczętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników.
Wobec wskazanych wyżej przyczyn uchylenia decyzji (brak prawidłowo ustalonego przedmiotu postępowania w dacie wydania decyzji), ocena prawidłowości dokonanej przez organ odmowy umorzenia należności z tytułu składek byłaby przedwczesna.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącej przez organ z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W szczególności organ ustali i przedstawi w uzasadnieniu decyzji czy i jaki wpływ na wysokość poszczególnych należności będących przedmiotem wniosku ma upływ terminu z art. 41b ust. 1 u.u.s.r., czy miały miejsce okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powoła się w związku z ewentualnymi okresami zawieszenia biegu przedawnienia, czy też jego przerwania, przewidzianymi w art. 41b u.u.s.r. Dopiero w dalszej kolejności rozważy i oceni materiał dowodowy w aspekcie unormowania art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Wynik swoich ustaleń przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.