Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem zakwestionowanej uchwały Zarządu Miasta K. jest wprowadzenie zmian w budżecie gminy i układzie wykonawczym tego budżetu. Decydujący jest więc stan prawny, jaki obowiązywał w tej dacie.
Na stan ten składa się przede wszystkim poprzednia Konstytucja RP i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/ Trybunał Konstytucyjny, ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię art. 85 i art. 87, znajdujących się w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz tytułu tego rozdziału "Nadzór nad działalnością komunalną", wyjaśnił, iż wykonywane przez samorząd zadania własne i zlecone mają charakter funkcji państwa, rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych, Muszą w szczególności być zgodne z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, iż realizując swoje zadania gminy działają nie tylko "w ramach ustaw", lecz ponadto zgodnie z elementarną zasadą legalizmu, konkretyzującą i uzupełniającą zasadę demokratycznego państwa prawnego, "na podstawie przepisów prawa".
Zarząd Miasta K. jako podstawę dokonania zmian w budżecie Miasta i w jego układzie wykonawczym wskazał między innymi uchwałę (...) Rady Miasta K. w sprawie dofinansowania Polskiej Akcji Humanitarnej, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiących że:
- - do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej,
- - do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu.
Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wprowadza domniemanie kompetencji rady gminy Przez kompetencję rozumie się zazwyczaj:
- - bądź całokształt uprawnień dotyczących określonego zakresu spraw, w którym organ samorządowy jest uprawniony do działania,
- - bądź też całokształt uprawnień i obowiązków dotyczących dziedziny w obrębie której organ samorządowy jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do działania.
Kompetencja ta musi wynikać z innych przepisów dla gminy Jeżeli tak jest, to w przypadku braku określenia w nich organu gminy z którym związane jest uprawnienie do działania bądź uprawnienie i obowiązek do działania, tym organem jest rada gminy.
Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może być więc samoistną podstawą prawną do udzielenia dotacji dla Polskiej Akcji Humanitarnej na zakup dwóch respiratorów dla pacjentów szpitali dziecięcych w Czeczeni. To samo dotyczy art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z jego fragmentu wynika tylko, że skoro rada gminy uchwala budżet, to może również go zmienić.
Oczywiście zmiana ta po stronie wydatków, jak stanowi o tym art. 1 ustawy Prawo budżetowe, musi mieć na względzie wyłącznie finansowanie zadań w celu realizacji funkcji gminy W konkretnym przypadku funkcji tej nie można się dopatrzyć w powołanych fragmentach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gdyż nie mogą one być stosowane bezpośrednio, z powodu odwoływania się w nich do ustaw
Ponadto Sąd, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 20 czerwca 1995 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./ w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, odmówił zastosowania uchwały Rady Miasta K. (...) w sprawie dofinansowania Polskiej Akcji Humanitarnej.
Została ona wydana również z istotnym naruszeniem przepisów, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym i jako taka jest nieważna. Nie mogła więc stanowić podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanej tym rozstrzygnięciem uchwały
Warto zwrócić uwagę na to, że samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej przez gminy nie oznacza dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowaniu nimi. O braku możliwości dysponowania środkami przez gminy na cele poza nimi świadczy najlepiej nowelizacja ustawy o samorządzie terytorialnym, dokonana 22 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 123 poz. 755/ przez dodanie w art. 10 przepisu /oznaczonego jako ust. 2/ o treści: "Jednostki samorządu terytorialnego (...) mogą sobie wzajemnie udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska, katastrof i innych zdarzeń losowych". Nowelizacja ta weszła w życie 9 października 1997 r. z mocą od 1 lipca 1997 r.
Nie ma natomiast przepisu, który pozwalałby tym jednostkom udzielać takiej pomocy społecznościom innych państw i ich organizacjom.
W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
Z tego względu Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.