Uzasadnienie
Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (zwanej dalej "Spółką") wydał w dniu 9 czerwca 2009 roku wynik kontroli Nr[...], w którym opisał dokonane ustalenia. Organ potwierdził zgodność wszelkich działań Spółki w zakresie objętym kontrolą z wyjątkiem oceny dokonanej w aspekcie zgodności z zasadami dotyczącymi zamówień publicznych (pkt II.3.4. wyniku kontroli). Organ kontroli skarbowej stwierdził bowiem naruszenie przez Spółkę art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (Dz.u. Nr 19, poz.177 ze zm.) i określił wysokość wydatków niekwalifikowanych na kwotę 591.329,96 euro oraz zalecił zwrócenie się przez Spółkę do jednostki, z którą podpisano Porozumienie o realizacji Projektu tj. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej celem m.in. uzgodnienia sposobu usunięcia wskazanych w wyniku nieprawidłowości.
Skargą z dnia 18 sierpnia 2009 roku (po uprzednim wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa i otrzymaniu odpowiedzi organu stwierdzającego brak podstaw do uchylenia spornych ustaleń) wniesioną do sądu administracyjnego Spółka domagała się uchylenia powyższego wyniku kontroli w części dotyczącej punktu II.3.4, zarzucając, że wynik kontroli został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ:
- - niezgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 roku - o kontroli skarbowej (Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) zawierał postanowienia przekraczające ustalenia, dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości, skutkujące dla Spółki nałożeniem konsekwencji finansowych poprzez wskazanie kwoty wydatków niekwalifikowanych,
- - brak było podstawy prawnej do ustalenia wyniku kontroli w zakresie objętym pkt II.3.4,
- - wystąpiła nieadekwatność wyniku kontroli przeprowadzonej w Spółce w zakresie: Kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej w ramach realizacji Funduszu Spójności, projekt nr [...]"Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w T." do stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w czasie realizacji postępowań przetargowych związanych z w/w programem, dotyczących ograniczenia uprawnień i powstania obowiązków dla skarżącej.
W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że ze względu na określenie przez organ kontrolujący kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowane stworzona została nowa sytuacja prawna, skutkująca nałożeniem na nią obowiązków finansowych, mianowicie obowiązku zwrotu środków z Funduszu Spójności w określonej w wyniku wysokości. To zaś spowodowało, że przedmiotowy wynik kontroli stanowił akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153 poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa" - i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Poza tym Spółka nie zgodziła się z merytorycznymi ustaleniami organu w zakresie pkt II.3.4. omawianego wyniku kontroli, przedstawiając szczegółową argumentację.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej zażądał jej odrzucenia z uwagi na niedopuszczalność zaskarżenia sporządzonego wyniku kontroli. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko odnośnie prawidłowości zawartych w nim ustaleń.
W piśmie z dnia 5 stycznia 2010r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko, zarzucając dodatkowo błędy w wyliczeniu wartości wydatków niekwalifikowanych, a także wskazała, że w późniejszych kontrolach organ wycofał się z części ustaleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Odnośnie możliwości zaskarżenia wyniku kontroli sporządzonego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o kontroli skarbowej niejednolite pierwotnie orzecznictwo wypracowało później wspólną linię, na podstawie której wyłącznie wówczas, kiedy z treści wyniku kontroli wynika władcze nałożenie na kontrolowanego określonych obowiązków, istnieje ścisły związek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa między przepisem prawa a aktem/czynnością, która dotyczy wspomnianego obowiązku. Wtedy też taki wynik podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 5 września 2008 roku, II GSK 278/2008, LexPolonica nr 1959618). W przeciwnym razie tj. wówczas, gdy wynik kontroli zawiera wyłącznie ustalenia faktyczne bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego, jest on tylko czynnością materialno - techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu (tak np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2009 roku, I SA/Bd 429/09).
Rację ma przy tym Spółka, że wynik kontroli, wydany niezgodnie z wymogami art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - poprzez objęcie jego wskazaniami materii decyzyjnej, może w ogóle nie być kwalifikowany jako wynik kontroli w znaczeniu ustawowym i tym samym podlegać kontroli sądowej (vide uchwała NSA z dnia 4 grudnia 2000 roku FPS 13/2000, LexPolonica nr 348055).
Przekładając powyższe ogólne uwagi na rozważany przypadek stwierdzić należy, że w spornym pkt II.3.4. wyniku kontroli organ ustalił wyłącznie fakt naruszenia przez Spółkę przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, wysokość wydatków niekwalifikowanych oraz zalecił zwrócenie się do NFOŚiGW celem uzgodnienia sposobu usunięcia nieprawidłowości wykrytej w toku kontroli i poinformowanie organu kontroli skarbowej o ustaleniach dokonanych z w/w jednostką. Nie nałożono zatem na Spółkę w sposób władczy żadnych obowiązków w postaci nakazania zwrotu otrzymanej dotacji.
Nie można bowiem w ocenie Sądu z samego faktu określenia w wyniku kontroli wysokości wydatków niekwalifikowanych wywodzić, że powyższe ustalenia bezpośrednio stanowią stworzenie dla Spółki nowej sytuacji prawnej, skutkującej dla niej nałożeniem konsekwencji finansowych. Jakkolwiek niewątpliwe omawiany wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną Spółki, tak sam w sobie jeszcze podnoszonych przez Spółkę konsekwencji finansowych nie powoduje. To nie bowiem Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej będzie decydował o zwrocie lub nie otrzymanej przez Spółkę dotacji unijnej, lecz podmiot, który ją przekazywał tj. NFOŚiGW.
Potwierdzają to przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku - o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) tj. art. 211 ust. 1, 4 i nast., gdzie przewidziano, że decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji wydaje instytucja zarządzająca lub pośrednicząca.
Podkreślić należy, że zawarte w wyniku kontroli ustalenia nie są wiążące dla NFOŚiGW. Instytucja ta może, a nawet powinna przeprowadzić samodzielnie postępowanie, oceniając, w kontekście zastrzeżeń i wyjaśnień Spółki, na ile ustalenia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej są zasadne. Na obecnym etapie przedwczesnym było więc ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów Spółki w zakresie merytorycznych aspektów zaskarżonego wyniku kontroli. Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 §1 i §2 pkt 1 ppsa sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzyganie więc co do zasadności ustaleń zawartych w wyniku kontroli przed wydaniem decyzji przez NFOŚiGW naruszyłoby powyższe przepisy. Organy administracyjne samodzielnie rozstrzygają w sprawach poddanych ich kompetencji, a dopiero po wydaniu decyzji, działalność tych organów podlega kontroli sądu administracyjnego. Przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie merytorycznych zarzutów ograniczyłoby samodzielność organu orzekającego tj. NFOŚiGW.
Zaznaczyć także należy, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości (co zaś stanowi jeden z jego obowiązkowych elementów - art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o kontroli skarbowej), wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane po prostu z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli stanowiłby bezpośrednią i wystarczającą podstawę nie tylko nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale również dawałby możliwość prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wspomnianego wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego w formie decyzji. W rozważanym natomiast przypadku z kwestionowanego wyniku kontroli nie można bezpośrednio wywieść obowiązku zwrotu otrzymanej przez Spółkę dotacji.
Nie stanowi on również wystarczającej podstawy do egzekucji jakiejkolwiek kwoty przekazane skarżącej Spółce. Taką podstawę stanowić może dopiero ewentualnie decyzja wydana przez NFOŚiGW w trybie ww. art. 211 cyt. ustawy o finansach publicznych. W toku postępowania prowadzonego przez NFOŚiGW, w opinii Sądu, Spółka będzie miała możliwość podważania ustaleń spornego wyniku kontroli.
Podsumowując zatem, wbrew twierdzeniom Spółki zaskarżony wynik kontroli nie został wydany z przekroczeniem art. 24 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy o kontroli skarbowej. Nie stanowi więc aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppssa i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dlatego Sąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę.
Sek:
- 1) odnotować postanowienie,
- 2) odpis postanowienia doręczyć: skarżącej oraz Dyrektorowi Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie, 3). kal. 30 dni.
SWSA Ewa Michna
Kraków, dnia 19 stycznia 2010 roku