Uzasadnienie
Decyzją z 4 listopada 2022 r. znak: 180000/71/233277/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie (dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję własną z 4 sierpnia 2020 r. nr 180000/71/461316/2020/ZPWWO odmawiającą M. K. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r.
Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. w dniu 9 kwietnia 2020 r. Pismem z 14 maja 2020 r. uzyskał on zgodę na zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020 r. i maj 2020 r., przy czym odmówiono mu – ww. decyzją z 4 sierpnia 2020 r. - prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Odmowę uzasadniano faktem, że do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie wywiązał się – zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm., dalej: ustawa o COVID-19) - z obowiązku przesłania poprawnej deklaracji rozliczeniowej za wskazany okres.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z 29 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z 4 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od 17 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r. i w związku z tym zobowiązany był – zgodnie z art. 47 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) – do złożenia deklaracji za kwiecień w terminie do 11 maja 2020 r. W związku z zaniechaniem tego obowiązku na koncie Skarżącego został utworzony wymiar składki z urzędu w wysokości obliczonej od podstawy wymiaru składek odpowiadającej 60% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę decyzję, w której wniósł o jej zmianę i zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Skarżący powołał się na wadliwość działania systemu informatycznego ZUS we wskazanym okresie, co było jego zdaniem przyczyną nie przyjęcia deklaracji rozliczeniowej. Skarżący wskazał świadka w osobie M. R., która oświadczyła, iż wygenerowała deklarację ZUS DRA za miesiąc kwiecień 2020 r. i podczas próby wysyłki pojawiły się błędy utrudniające wysyłkę. Zdaniem świadka wszystkie infolinie ZUS były nieosiągalne. Po uzyskaniu informacji o nie doręczeniu deklaracji do ZUS, świadek dnia 10 sierpnia 2020 r. ponownie podjęła próbę jej wysyłki, jednakże deklaracja nie została prawidłowo sporządzona, gdyż kwot należności z tytułu składek nie pomniejszono o okres choroby (obejmowały one pełen miesiąc).
Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Kr 1326/21 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że jak wynika z treści obu wydanych w sprawie przez ZUS decyzji zasadniczym powodem nie uwzględnienia wniosku Skarżącego w zakresie w jakim dotyczył on zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. było ustalenie, iż płatnik nie wypełnił warunku zwolnienia z art.31zq ust.3 ustawy o COVID – 19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych m.in. za kwiecień 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Zwrócono uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, (5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. W ocenie WSA w Krakowie, przepis ten powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący i nie może być pominięty.
Niezależnie od tego WSA w Krakowie w omawianym wyroku zwrócił uwagę na naruszenia przez ZUS art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu ZUS nie odniósł się w żaden sposób do podniesionej przez Skarżącego kwestii działania systemu teleinformatycznego ZUS. Jak wynika bowiem ze stanowiska Skarżącego, pierwotna deklaracja miała zostać odrzucona przez przedmiotowy system.
Skarżący konsekwentnie również w treści skargi podniósł, iż deklaracja ZUS DRA za kwiecień została przesłana przez biuro księgowe w terminie, jednak z uwagi na awarie systemów informatycznych przesłana deklaracja miała nie dotrzeć do ZUS. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkowano się do powyższej kwestii, ograniczając się w zasadzie poza zacytowaniem przepisów ustawy o COVID – 19 do lakonicznego stanowiska sprowadzającego się do stwierdzenia, że uchybienie przez Skarżącego terminowi do złożenia deklaracji skutkuje odmową przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie.
Pismem z 27 lipca 2022 r. Skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentacji rozliczeniowej za ten okres, w terminie 30 dni od dnia odebrania przedmiotowego pisma (zgodnie z przesłankami art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy o COVID-19). Pismo zostało doręczone Skarżącemu 3 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe pismem z 30 sierpnia 2022 r. Skarżący wskazał, że 8 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Z uwagi na wadliwie działający system teleinformatyczny pierwotna deklaracja DRA została odrzucona, a w związku z tym biuro księgowe obsługujące Skarżącego przesłało deklaracje powtórnie. Skarżący podniósł, że przyczyna niedoręczenia deklaracji DRA w terminie wynikała wyłącznie z nieprawidłowo działającego systemu ZUS. W załączeniu Skarżący przedłożył dokumentację rozliczeniową za kwiecień 2020 r. i wskazał, że była ona wysłana dwukrotnie do ZUS.
W decyzji z 4 listopada 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję z 4 sierpnia 2020r., ZUS wskazał, że dostęp do portalu PUE ZUS został ograniczony w nocy z 6 maja 2020 r. od godz. 22:00 do 7 maja do godz. 3:00 oraz w nocy z 9 maja 2020 r. od godz. 21:00 do 10 maja 2020 r. do godz. 2:00, co potwierdzono komunikatami technicznymi na stronie ZUS. Tymczasem deklaracja rozliczeniowa Skarżącego za kwiecień 2020 r. została przetworzona dnia 8 maja 2020 r., jak wykazuje dokument załączony przez Skarżącego, kiedy nie miały miejsca przerwy techniczne. ZUS wskazał, że informacje te są ogólnodostępne i można je pobrać z oficjalnej strony ZUS.
Dalej ZUS poinformował, że dane dotyczące ilości odbieranych i wykonywanych połączeń telefonicznych do i z ZUS w okresie 1-11 maja 2020 r. oraz dane dotyczące ilości pracowników ZUS przebywających na kwarantannie w tym okresie nie mają znaczenia w kontekście przedmiotowej sprawy i w żaden sposób nie wpływają na sposób rozpatrzenia wniosku. ZUS przypomniał, że zgodnie z przepisami tj. art. 47 ust. 2a pkt 1 i 2 u.s.u.s. obowiązującymi na dzień wydania decyzji 4 sierpnia 2020 r. płatnik składek jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarował do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność.
W związku z tym, w sytuacji gdy Skarżący przebywał na zasiłku chorobowym powinien złożyć deklarację rozliczeniową za sporny okres pomniejszoną o czas przebywania na zasiłku chorobowym. ZUS wskazał również, że nie wpłynęła poprawna deklaracja, która uwzględniałaby czas przebywania przez Skarżącego na zasiłku chorobowym, co wyklucza możliwość uzyskania ulgi w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020r. ZUS wyliczył, że za decyzją odmowną przemawiają: złożenie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. po wskazanym ustawowo terminie, tj. po 30 czerwca 2020 r., niezłożenie wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, brak prawidłowo sporządzonej deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. do dnia wydania niniejszej decyzji oraz brak ograniczeń w dostępie do programu Płatnik w dniu 8 maja 2020 r.
W skardze do WSA w Krakowie na ww. decyzję ZUS Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stosownego materiału dowodowego oraz poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli;
- 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, a w szczególności poprzez arbitralne twierdzenie, że system teleinformatyczny ZUS w okresie od 6 maja 2020 r. do 10 maja 2020 r. działał poprawnie;
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień;
- 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w maju 2020 r. system teleinformatyczny ZUS działał bez zakłóceń, a tym samym błędne przyjęcie, że winę za niedoręczenie w terminie deklaracji ponosi Skarżący, w sytuacji gdy system teleinformatyczny ZUS w maju 2020 r. nie działał poprawnie, zawieszał się, występowały w nim błędy, które uniemożliwiały normalne korzystanie, były wykonywane liczne prace serwisowe, które ograniczały do niego dostęp, a tym samym Skarżący nie powinien być obciążany skutkami jego wadliwego działania.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ZUS z 4 listopada 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżący podkreślił, że w piśmie z 2 września 2022 r., chcąc zakończyć postępowanie, złożył wniosek o przywrócenie terminu na złożenie dokumentacji rozliczeniowej za okres kwiecień 2020 r. na przewidzianym do tego formularzu wraz z koniecznym załącznikiem, ale wniosek ten nie został uwzględniony.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 17 stycznia 2023 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze. Podkreślił także m.in., że nie jest prawdą, iż nie złożył wniosku o przywrócenie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych za okres kwiecień 2020 r. Podkreślił również, że na etapie postępowania administracyjnego po zapoznaniu się z aktami sprawy złożył obszerny wniosek dowodowy, który nie został uwzględniony, a dowody wnioskowane przez Skarżącego nie zostały przeprowadzone w żadnym zakresie.
Pismem z 16 lutego 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik MŚP) zawiadomił o wstąpieniu do postępowania w sprawie na prawach przysługujących prokuratorowi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego pisma podkreślono, że ZUS nie wykonał zaleceń WSA w Krakowie, uchylającego poprzednio wydaną decyzję. Podniósł również, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż Skarżący nie został należycie poinformowany o przysługujących mu prawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze szczególnymi rozwiązaniami związanymi z epidemią COVID - 19. W związku z tym, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeśli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (por. art. 15 zzs4 Ustawy o Covid-19) w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090). Zarządzeniem z 25 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 15zzs4 wyżej wskazanej ustawy, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w oparciu o wyżej powołany przepis.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Kr 1326/21, uchylił decyzję ZUS i nakazał między innymi zastosować regulację przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19. W pierwszym rzędzie należy więc zbadać, czy ZUS zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu zalecenia te nie zostały wykonane.
Wprawdzie pismem z 27 lipca 2022 r. (doręczonym 3 sierpnia 2022 r.) ZUS poinformował Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, niemniej jednak błędnie przyjął, że wniosek taki nie został złożony. Skarżący w odpowiedzi na to pismo (choć błędnie wskazuje jego datę jako 17 lipca 2022 r. – pisma z tej daty nie ma w aktach sprawy), złożył pismo z 30 sierpnia 2022 r. (wpływ do ZUS 2 września 2022 r.), a więc w zakreślonym terminie. W piśmie tym wyraźnie wskazał, że niezłożenie w terminie deklaracji wynikało z nieprawidłowo działającego systemu ZUS.
Skarżący wprost wykazywał brak winy w uchybieniu do złożenia wymaganych dokumentów w ustawowym terminie. Biorąc zatem pod uwagę, że pismo Skarżącego stanowiło odpowiedź na informację o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz zostało wniesione w przewidzianym do tego terminie (30 dni), jak również zawierało istotne informacje wykazujące brak winy w uchybieniu terminu, powinno zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu. Tym bardziej, że Skarżący w piśmie z 1 października 2022 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wprost wskazał, że jego pismo z 30 sierpnia 2022 r., stanowiło wniosek o przywrócenie terminu (k: 98 akt administracyjnych). Już choćby ta informacja powinna skłonić ZUS do rozpoznania tego wniosku. Jeżeli zaś chciał "upewnić się", czy zamiarem Skarżącego było złożenie wniosku o przywrócenie terminu, powinien okoliczność tę wyjaśnić. Zobowiązany był on w takim przypadku do wyjaśnienia woli Skarżącego, przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie Skarżącemu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/20 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielić w tym względzie należy stanowisko zaprezentowane przez Rzecznika MŚP, że nie można interpretować pisma przedsiębiorcy w oderwaniu od celu, w jakim złożył takie pismo i jaka była jego intencja. Słusznie również Rzecznik MŚP zwrócił uwagę na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. oraz w art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221). Skoro bowiem strona odpowiada na pismo, to powinna mieć pewność, że jeżeli zawiera ono jakieś braki (np. brak wyraźnego oznaczenia rodzaju pisma – jak w niniejszej sprawie), organ administracyjny podejmie kroki w celu wyeliminowania wątpliwości z tym związanych i nie będzie ich rozstrzygał na niekorzyść strony.
Nie można także zapominać o wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasadzie informowania. Wprost z niej wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień w wskazówek. Sam więc brak nazwy pisma Skarżącego z 30 sierpnia 2022 r., jako "wniosek o przywrócenie terminu", czy też zawartego w nim wyraźnego "żądania przywrócenia terminu", nie zwalniał ZUS-u, z przyczyn powyżej podanych, od wyjaśnienia charakteru pisma, przy respektowaniu wspomnianych zasad zaufania oraz informowania.
Wszelkie wątpliwości co do charakteru pisma Skarżącego z 30 sierpnia 2022r., zostały już wyjaśnione. Uczynił to wyraźnie Skarżący w treści pisma z 1 października 2022 r., jak również potwierdził w skardze oraz piśmie procesowym z 17 stycznia 2023 r.
Zaskarżona decyzja wydana została zatem przedwcześnie, gdyż nie rozpoznano wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów. Prowadzi to do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie zostało wyjaśnione, czy dokumentację rozliczeniową za kwiecień 2020 r., uznać należy za złożoną w terminie. Taki skutek miałby miejsce w przypadku przywrócenia terminu do jej złożenia. Wydając zaskarżoną decyzję, ZUS naruszył również art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a.
Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS w pierwszej kolejności rozpozna złożony przez Skarżącego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Przy jego rozpoznaniu będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., wymagane jest jedynie uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Skarżący nie musi zatem okoliczności tej udowodnić, czyli przedstawić jednoznacznych dowodów potwierdzających jego stanowisko. Wystarczy, że całokształt przedstawionych okoliczność stwarza duże prawdopodobieństwo, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Słusznie w tym kontekście zwrócił uwagę Rzecznik MŚP, że "Skoro dostęp do portalu PUE ZUS był "ograniczony" w dniach 6.
7. 9 i 10 maja 2020 r. w określonych wyżej godzinach to wysoce prawdopodobnym jest, iż w dniu 8 maja 2020 r. (tj. pomiędzy datami awarii systemu, a więc w czasie prac naprawczych) użytkownicy mogli doświadczać kłopotów z przesyłaniem deklaracji rozliczeniowych, tak jak wskazała w swoim oświadczeniu księgowa przedsiębiorcy Pani M. R.".
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).