Uzasadnienie
W dniu 14 maja 2008r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek producenta rolnego I. P. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2008.
Stwierdzając w toku prowadzonego postępowania, iż wnioskodawczyni podała dane dotyczące powierzchnia działek oznaczonych we wniosku numerami A, B i C niezgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków – organ wezwał ją do złożenia wyjaśnień.
W dniu 30 stycznia 2009r. wnioskodawczyni stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR przedkładając dokumentację dotyczącą parcel katastralnych, które utworzyły działki ewidencyjne 595 i 621 (na których położone są deklarowane działki rolne A i B).
Decyzją z dnia 27 lutego 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił I. P. przyznania płatności JPO. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskodawczyni nie dokonała korekty powierzchni działek ewidencyjnych nr 595 i 621 do wysokości wynikającej z ewidencji gruntów i budynków i stąd zostały one w całości wykluczone z ubiegania się o płatności na rok gospodarczy 2008. Natomiast odnośnie działki rolnej C organ uznał, że podstawa do przyznania płatności nie występuje ponieważ powierzchnia gruntów użytkowanych rolniczo wynosi w tym przypadku jedynie 0,08 ha.
Wskutek wniesionego przez stronę odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r. nr [...] uchylił w całości zakwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pominął materiał dowodowy w postaci ortofotomapy oraz nie przeanalizował dostatecznie danych dotyczących użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków a nadto nie wyjaśnił przyczyn, dla których zakwestionował całe powierzchnie działek rolnych zlokalizowanych na określonych we wniosku działkach ewidencyjnych nr [...] i [...].
Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania w zaleconym zakresie decyzją z dnia 24 sierpnia 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności bezpośrednich. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy ustalono rzeczywistą powierzchnię rolniczo użytkowanych obszarów na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku a wobec dalszej niezgodności tych danych z danymi wynikającymi z wniosku producentki rolnej, którego skorygowania odmówiła, ponownie orzeczono o odmowie przyznania płatności na rok 2008.
Przesyłka zawierająca tę decyzję została wysłana do producentki rolnej, a następnie zwrócona przez pocztę po przechowaniu w urzędzie pocztowym i dwukrotnym awizowaniu w dniach 4 września i 11 września 2009r.
Z inicjatywy organu pierwszej instancji przesyłka została ponownie skierowana do producentki rolnej i wówczas przez nią osobiście odebrana w dniu w dniu 24 września 2009r.
W dniu 5 października 2009r. strona skierowała bezpośrednio do organu odwoławczego odwołanie od tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR, działając na podstawie art. 129 § 2 w zw. z art. 134 Kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż skoro przedmiotowa decyzja została wysłana do strony w dniu 2 września 2009 r., a następnie awizowana; po raz pierwszy w dniu 4 września 2009 r., a po raz drugi w dniu 11 września 2009 r. - zostały wypełnione wymogi kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 44 kpa, dotyczące podwójnego awizowania przesyłki i przechowywania pism przez publicznego operatora pocztowego.
W konsekwencji zgodnie z art. 44 § 4 kpa za skuteczny dzień doręczenia decyzji uznać należało dzień 18 września 2009 r., kiedy to minął dwutygodniowy termin od pierwszego awizowania przesyłki. W tej sytuacji termin do złożenia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu1października 2009r. a do tej daty odwołania nie złożono.
W dalszej części uzasadnienia podkreślono, iż zachowanie organu pierwszej instancji było obiektywnie nieprawidłowe, gdyż winien był on złożyć zwróconą przez pocztę przesyłkę w aktach, zamiast kierować ją po raz wtóry do strony. Takie jednak wadliwe postępowanie i wykonanie przez organ dodatkowej czynności, nieprzewidzianej w przepisach, nie może skutkować uznaniem, iż strona złożyła odwołanie w terminie.
Końcowo podkreślono, iż we wniesionym odwołaniu strona w żadnej formie nie sformułowała prośby o przywrócenie terminu oraz nie uprawdopodobniła w żaden sposób, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem I. P. zakwestionowała je w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła się do Sądu o przedłużenie jej terminu do wniesienia odwołania tłumacząc swoje uchybienie pobytem w Szpitalu Uzdrowiskowym w K. na dowód czego przedłożyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego w dniach od 4 września 2009r. do 24 września 2009r. Nadmieniła też, iż telefonicznie poinformowała o tym fakcie pracowników ARiMR. W uzasadnieniu skargi I. P. podniosła zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2008r, które udokumentowała licznymi dołączonymi do skargi załącznikami. Skarżąca koncentrowała się na wykazaniu, iż w świetle posiadanych przez nią dokumentów geodezyjnych nieprawdziwe są dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków i zarzuciła organowi opieszałość w usunięciu tych nieścisłości.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /postanowienie/ z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w świetle wskazanych wyżej kryteriów doszedł do przekonania, iż skarga I. P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowo-administracyjna nie potwierdziła zaistnienia naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sposób prawidłowy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżącej I. P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie odmowy przyznania wnioskodawczyni płatności bezpośrednich.
Na wstępie należy wskazać, iż do podstawowych obowiązków organu odwoławczego należy ustalenie kiedy orzeczenie administracyjne zostało stronie doręczone, a także sprawdzenie czy w świetle obowiązujących przepisów proceduralnych odwołanie zostało wniesione w terminie. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stosownie do art. 134 Kpa stwierdza postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa, co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt [...]
Powracając do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy rozważyć prawidłowość doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji. Jak stanowią przepisy Kpa, jeżeli doręczenie decyzji do rąk własnych adresata (art. 42 Kpa) bądź dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu okazało się niemożliwe (art. 43 Kpa), poczta zgodnie z art. 44§ 1 pkt 1 kpa przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa).
Po upływie tego terminu doręczenie uważa się za skuteczne, przy czym – co wyraźnie należy zaznaczyć – prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze jest równoważne ze skutkami prawnymi doręczenia dokonanego bezpośrednio do rąk adresata.
Doręczenie zastępcze stanowi domniemanie, które można obalić jedynie w sytuacji niespełnienia warunków określonych w art. 44 Kpa, czego skarżąca w swej skardze nie wykazywała a Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie także z urzędu, nie dostrzegł.
Z akt sprawy wynika, że pracownik Poczty Polskiej próbował doręczyć pismo skarżącej pod adresem wskazanym przez nią jako adres do korespondencji. Z adnotacji zamieszczonej przez pocztę na kopercie wynika, iż przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję była awizowana dwukrotnie: po raz pierwszy dnia 4 września, a po raz drugi dnia 11 września 2009 r.- z jednoczesnym wskazaniem miejsca odbioru przesyłki. W świetle powyższego uznać należy, że doręczenie zastępcze wyczerpało wymogi z art. 44 KPA, a przesyłkę należy uznać za doręczoną dnia 18 września 2009 r. Dlatego też złożenie przez skarżącą odwołania w dniu 5 października 2009 roku było dokonane z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Przepis art. 129 § 2 Kpa stanowi bowiem, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, należy nadto zaznaczyć, iż doręczenie pisma, w tym doręczenie zastępcze ma doniosłe skutki procesowe w postępowaniu administracyjnym – otwiera terminy do wniesienia środka odwoławczego, a także wiąże organ treścią wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy nie przewidują w związku z tym ponawiania tej czynności, w szczególności w przypadkach gdy pierwotnie dokonane doręczenie jest skuteczne. Z tego względu powtórne doręczenie decyzji skarżącej, dokonane bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej, nie może unicestwić skutków prawnych wywołanych przez pierwsze doręczenie decyzji. Nie może więc w konsekwencji ponownie otwierać terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta, podobnie jak fakt pobytu skarżącej w sanatorium przez większość miesiąca w którym doręczana i awizowana była przesyłka i zawiadomienia o tym organu, może natomiast być rozpatrywany w ramach ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, o ile oczywiście strona postępowania wniosek taki sformułuje, należycie uzasadni oraz wniesie do organu w stosownym terminie.
W rozpoznawanej sprawie strona nie złożyła wraz z odwołaniem wniosku przywrócenie terminu do jego wniesienia, stąd organ odwoławczy dysponując odwołaniem złożonym po terminie był zobligowany przez treść art. 134 Kpa do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącej, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do przedłużenia terminu do złożenia odwołania skoro jest to termin ustawowy, czyli taki którego czas trwania określają przepisy prawa, w tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i są to przepisy w tym przypadku bezwzględnie obowiązujące. Sąd mógłby przedłużyć jedynie termin, który sam mocą swego urzędu wyznaczył a takiego charakteru nie ma termin do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Sąd nie mógł też orzec o przywróceniu terminu do dokonania czynności polegającej na złożeniu odwołania, gdyż kompetencje w tym zakresie Sądowi nie przysługują skoro nie jest to czynność dokonana w postępowaniu sądowym. Stąd też bezprzedmiotowe byłoby analizowanie przez Sąd przyczyn z powodu, których doszło do uchybienia terminu.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.