Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 grudnia 2020r. G. P. (prowadząca Niepubliczne Przedszkole "M. A." Przedszkole Językowo-Artystyczne w L.), K. M. (prowadząca Publiczne Przedszkole w L.), A. L. (prowadząca Niepubliczne Przedszkole "K. Ł." w L.), B. S. (prowadząca Niepubliczne Przedszkole "L. P." w R.), B. B. (prowadząca Niepubliczne Przedszkole "D. M." w L.) oraz J. R. (prowadząca Niepubliczne Przedszkole "I. " w K.) wnieśli skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby uczniów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu jego kognicji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Ponadto, stosownie do art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych.
Jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., zwanej dalej u.f.z.o.), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że:
- a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.;
- b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
- d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
W tym samym kierunku poszło orzecznictwo innych sądów administracyjnych, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 853/17 i z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19).
Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Wójta Gminy zostało wydane na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 43 ust. 5 u.f.z.o., a zatem nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Zaskarżone zarządzenie nie należy też do innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest to ani decyzja (pkt 1) ani postanowienie (pkt 2 i 3) ani też pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach czy opinia zabezpieczająca (pkt 4a).
Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Akty prawa miejscowego mogą być bowiem wydawane przez radę gminę wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe, w formie uchwały (art. 40 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Zaskarżone zarządzenie nie jest więc aktem prawa miejscowego, gdyż nie zostało wydane przez radę gminy lecz przez wójta gminy. Nie zawiera ono też przepisów o charakterze porządkowym.
W ocenie Sądu, zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do wymienionych w pkt 6 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w tym przepisie jest różny. Niemniej jednak wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis ten obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; mają charakter indywidualny bądź generalny oraz nie są aktami prawa miejscowego.
Oceniając w tych kategoriach poddane kontroli sądowej zarządzenie należy stwierdzić, że nie ma ono takiego charakteru. Nie nakłada ono bowiem żadnych obowiązków, nie stwierdza uprawnień lub obowiązków, nie tworzy lub nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Zarządzeniem tym organ dokonał jedynie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy L. przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego w 2020 r. oraz podał statystyczną liczbę uczniów w Przedszkolu w M. Tym samym Wójt Gminy określił jedynie jeden z elementów pozwalających na ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego. Innymi słowy, mimo że przedmiotowe zarządzenie należy do zakresu czynności wykonywania zadań publicznych w zakresie edukacji, to ze względu na brak niektórych z wymienionych wcześniej cech, nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Zaskarżone zarządzenie nie jest też aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).
Na marginesie należy zauważyć, że czynność Wójta Gminy, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych polegająca na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy pełni wyłącznie funkcję informacyjną i nie stanowi czynności materialno-technicznej, mieszczącej się w zakresie kontroli sądów administracyjnych. Analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi spełniać następujące warunki: a) musi być czynnością z zakresu administracji publicznej; b) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa; c) czynność ta nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej). Czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej kwot dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, która nie była skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej, jako osoby prowadzącej niepubliczne przedszkola.
Podsumowując, zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., a więc nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Za taką czynność należałoby natomiast uznać skierowanie pisma do podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji, w którym strona zostałaby poinformowana o wysokości przyznanej dotacji. Czynność ta ma zindywidualizowany charakter i przyznaje stronie określone uprawnienia, co daje możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ten sposób strona ma zagwarantowane prawo do realizacji uprawnień procesowych w relacjach z organem.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonych wpisów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak w pkt 2 postanowienia.