Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 2009 r. nr [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 r. dla producenta rolnego – J.S.
Postępowanie zostało zainicjowane przez J.S. złożonym w dniu 16 maja 2008 r. wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.
Powyższa decyzja wysłana została na adres skarżącego i pomimo dwukrotnego awizowania zwrócona do organu I instancji przez Urząd Pocztowy. Organ I instancji uznał zatem, że decyzja z dnia 28 września 2009 r. została doręczona w trybie art. 44 K.p.a.
Skarżący J.S. zapoznał się z treścią w/w decyzji w siedzibie organu (który to fakt jednak nie został stwierdzony za pomocą np. notatki służbowej).
W dniu 4 sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło odwołanie strony od decyzji z dnia 28 września 2009 r. nr [...] wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowieniem Nr [...] z dnia 15 września 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 59 w związku art. 58 § 1 i 2 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji.
Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia 15 września 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 129 § 2 w związku art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...].
Uzasadniając postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, organ wskazał, iż odwołanie będące czynnością procesową, musi być złożone w terminie, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. tj. w ciągu 14 dni od daty doręczenia decyzji. W przypadku odwołania przesłanego za pośrednictwem pocztowego operatora publicznego decyduje data stempla pocztowego na przesyłce poleconej, którą to datą w przedmiotowej sprawie jest dzień 30 lipca 2010 r., co oznacza przekroczenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał także, iż decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne po doręczeniu – dotarciu do adresata, i dla wywarcia tych skutków nie jest konieczne zapoznanie się adresata z treścią; przedmiotowa decyzja został zwrócona do organu, a pieczęcie i adnotacje na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazują iż była awizowana w dniu 2 października 2009 r. i w dniu 6 października 2009 r.
W uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu organ wskazał ponadto, iż wydane ono zostało z powołaniem na przepisy art. 59 § 2 w zw. z art. 58 kpa, które stanowią, odpowiednio, że: " o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia" i - art. 58 stanowiący iż organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu, a niespełnienie choć jednej z przesłanek przywrócenia terminu skutkuje niedopuszczalnością jego przywrócenia.
Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu organ uznał, powołując poglądy orzecznictwa i doktryny, iż nie zaistniały w nin. sprawie okoliczności, które wskazują na istnienie przyczyny opóźnienia niezależne od zachowania strony, a zatem strona nie uprawdopodobniła, iż przy zachowaniu należytej staranności i bez swojej winy mogła nie dochować przewidzianego prawem terminu do złożenia odwołania.
Organ wskazał, też na czynności jakie mógł podjąć J.S., celem uniknięcia powołanych trudności, zawiązanych z doręczaniem przesyłek pocztowych a w konsekwencji uniknięcia negatywnych dla strony skutków prawnych.
Nie zgadzając się ze wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami J.S. wniósł w dniu 27 września 2010 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień Nr [...] i Nr [...] z dnia 15 września 2010 r., i przywrócenie terminu do rozpoznania "skargi". Skarżący podniósł, że z przyczyn niezależnych od strony tj. choroby oraz wadliwej pracy poczty w miejscu zamieszkania skarżącego nie doszło do odebrania przesyłki zawierającej przedmiotową decyzje administracyjną.
W szczególności skarżący powołał się na ciężki stan zdrowia, udokumentowany wielomiesięcznymi zwolnieniami lekarskimi i decyzją o przyznaniu renty "inwalidzkiej". Natomiast wadliwa praca poczty polegać miała na pozostawianiu przesyłek w niewłaściwych skrzynkach pocztowych, w związku z ich dużą liczbą w bloku mieszkalnym w którym zamieszkuje skarżący.
Ponadto, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy i nie podjęciu czynności celem doręczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania. Wskazano także na wadliwość samej decyzji, polegającą na braku oparcia podstawy wypłaty o przeprowadzone kontrole pracowników obrazujące stan faktyczny.
W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Organ podkreślił, że ostatnim dniem na złożenie odwołania w przedmiotowej sprawie był dzień 16 października 2009 r., a odwołanie złożone zostało w dniu 30 lipca 2010 r.
Ponadto, organ powtórzył i rozszerzył argumentacje wskazującą na brak należytej staranności strony w dochowaniu terminu na złożenie odwołania, wskazując m.in. na brak reakcji na otrzymany przelew kwoty której dotyczyła decyzja administracyjna zapadła w przedmiotowym postępowaniu, brak kontaktów z pracownikami organu, czy też brak uprawdopodobnienia faktu choroby w okresie biegu termin na złożenie odwołania.
Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011r. na zasadzie art. 111§2 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obu skarg, uznając, ze pozostają one ze sobą w związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl natomiast art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień Sąd uznał, że skargi należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż zostały w nich wskazane.
Zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie.
Kwestię doręczania pism osobom fizycznym w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a. Przepis art. 42 K.p.a. reguluje tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Natomiast w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy zastosowanie ma przepis art. 44 K.p.a., który normuje z kolei domniemanie doręczenia takiego pisma.
Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania adresata. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Załączona do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy uwierzytelniona przez pracownika organu kserokopia zwrotnego potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z dnia 28 września 2009 r. r. zawiera jedynie informację doręczającego, że adresata nie zastano oraz datę 6 października 2008 r. Prawdopodobnie na kopercie również zamieszczona jest dalsza informacja, że przesyłkę awizowano dnia 2 października 2009 r., na co wskazuje treść zaskarżonych postanowień. Na wymienionej korespondencji, tj. kopercie i potwierdzeniu odbioru nie zamieszczono natomiast żadnych innych obowiązkowych informacji, wymaganych przepisem art. 44 § 2 K.p.a.
Należy podkreślić, że prawidłowe dochowanie warunków wskazanych w cytowanym przepisie jest bardzo ważne z tego względu, iż doręczenie zastępcze wywołuje skutki takie jak doręczenie zwykłe. Przyjęta przez ustawodawcę tzw. fikcja doręczenia wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Zatem w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie w danym przypadku umieścił zawiadomienie, brak jest informacji o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jej nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) oraz gdy drugie awizowanie odbyło się przez upływem terminu 7 dni do odbioru przesyłki po pierwszym awizowaniu, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Sam fakt odnotowania na przesyłce informacji o awizowaniu nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja z dnia 28 września 2009 r. została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 K.p.a.
W tym stanie rzeczy, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nie można stwierdzić, że upłynął termin do wniesienia odwołania. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr 0104-2009-007544 zostało wydane co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem art.129 § 2k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Konsekwencją stwierdzenia, że doręczenie zastępcze decyzji z dnia 28 września 2009 r. nastąpiło z naruszeniem warunków z art.44 K.p.a, a zatem nie było skuteczne, jest konieczność eliminacji z obrotu prawnego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
W sytuacji, bowiem, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji, to podmiot ten tak na prawdę nie uchybia terminowi, gdyż termin liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu, a skoro termin ten nie rozpoczął swojego biegu to nie można orzekać o jego przywróceniu.
W nin. sprawie w pierwszym rzędzie należy zatem ustalić czy i kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie odpisu decyzji z dnia 28 września 2009 r. skarżącemu, a następnie czy wniesienie odwołania nastąpiło w ustawowym terminie. Dopiero w razie stwierdzenia, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu organ będzie mógł przystąpić do rozpoznania wniosku o jego przywrócenie. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę organowi, że przepis art.58 § 2 K.p.a. określa warunki formalne wniosku o przywrócenie terminu i dopiero ich spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniosku czyli badanie czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W nin. sprawie organ bez badania warunków z art. 58§2 K.p.a. od razu przystąpił do merytorycznego badania wniosku.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd na zasadzie art. 145§1 pkt 1lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.