Uzasadnienie
Uchwałą nr 280/XXXIII/2013 z dnia 29 kwietnia 2013r. - wydaną w oparciu o przepisy art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości.
We wzorze deklaracji, stanowiącym załącznik nr 1 do powyższej uchwały, nałożono obowiązek złożenia przez składającego oświadczenia, że będąc świadomy odpowiedzialności wynikającej z art. 56 ustawy z dnia 10 września 1999r. Kodeks karny skarbowy, podaje dane będące zgodne z prawdą.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Myślenicach we wskazanym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że powyższe przepisy ustaw, powołane również jako podstawa prawna wydania kwestionowanej uchwały, nie upoważniały Rady Miasta Myślenice do zawarcia w treści deklaracji jako załącznika do uchwały - obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej skarbowej. Brak jest zdaniem prokuratora jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których przestrzeganie wymuszone byłoby odpowiedzialnością karną skarbową.
Końcowo, odnosząc się do faktu, że skarga dotyczy uchwały z 2013r. zastrzeżono, że brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.
W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kontestowanej części.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że skarga prokuratora jest w całości pozbawiona uzasadnionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jednocześnie w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na samym początku należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł prokurator, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 8 i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wypada w tym miejscu również zauważyć, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości jest aktem normatywnym, skierowanym do generalnej grupy adresatów i dotyczy abstrakcyjnych sytuacji, jednocześnie obowiązując wyłącznie na obszarze gminy, stąd niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego.
Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd przypomina, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi.
Należy zatem przywołać podstawę prawną zaskarżonej uchwały zawartą w tekście tego aktu normatywnego. Rada Miasta Myślenice przyjęła ją na podstawie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;
2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Ponadto, rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości powinna wymagać od składającego podania jedynie takich informacji, które są istotne dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 656/14; LEX nr 1512448).
W zaskarżonej uchwale zobowiązuje się składającego deklarację do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego skarbowego, że podane dane są zgodne z prawdą. Tymczasem ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna, ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady miejskiej do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na potrzeby ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Rada miejska nie może również rozszerzać w taki sposób treści normatywnej norm prawa karnego skarbowego, gdyż w polskim systemie prawnym odpowiedzialność karną skarbową może konstruować wyłącznie akt ustawowy, a prawo miejscowe służy realizacji innych celów w hierarchicznym systemie źródeł prawa.
Sąd przypomina w tym kontekście, że każdy element aktu prawa miejscowego musi mieć swoje źródło w ustawie, o czym stanowi art. 94 Konstytucji. Jeżeli którykolwiek z elementów takiego aktu został w nim umieszczony bez stosownego upoważnienia lub z przekroczeniem granic takiego upoważnienia, obowiązkiem Sądu jest wytknięcie naruszenia prawa przy uchwaleniu aktu prawa miejscowego.
Mając zatem na uwadze, że brak był podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do wydania przez Radę Miasta Myślenice aktu prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie w oparciu o art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd uznał, że uchwała ta w zaskarżonej części w sposób istotny narusza art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność uchwały w powyższej części, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.