Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XVI/119/2019 Rady Miejskiej w Piwnicznej - Zdroju z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2019 r., poz. 8781) zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), poprzez wzięcie udziału w głosowaniu nad podjęciem uchwały w sprawie poboru podatku od nieruchomości, leśnego i rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wyznaczenia wynagrodzenia za inkaso radnego – W. K., który w wyniku przyjętej uchwały został inkasentem na terenie sołectwa W. i uprawniony był do poboru wynagrodzenie za inkaso w uchwale ustalonego, a więc w sprawie dotyczącej interesu prawnego głosującego radnego.
W uzasadnieniu skargi podano, iż działanie radnego poddaje pod wątpliwość, czy głosując nad uchwałą Nr XVI/119/2019 kierował się dobrem wspólnoty samorządowej, czy swoim własnym ze względu na wystąpienie tzw. elementu osobistego zainteresowania wymienionego powyżej. W ocenie organu już samo wystąpienie takiego elementu osobistego zainteresowania, zgodnie z przyjętą wykładnią doktryny narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem pozostaje w sprzeczności z ratio legis samego przepisu, który w swoim zamyśle miał chronić interes gminy, a nie samego zainteresowanego.
W odpowiedzi na skargę, skarżony organ podał, iż nie każde naruszenie przepisów skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały. Art. 91 ust. 4 u.s.g daje podstawę do innego rozstrzygnięcia, w tym do ograniczenia się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy doszło do nieistotnego naruszenia prawa. W ocenie organu mamy tu właśnie do czynienia z taką nieistotnością. Nieistotność ta przejawia się tym, że uczestnictwo radnego W. K. w głosowaniu nad przyjęciem uchwały nie wpłynęło na wynik głosowania. Gdyby radny powstrzymał się od udziału w głosowaniu, uchwała również zostałaby podjęta. Byłby taki sam skutek głosowania. Przyjęcie takiej interpretacji przesłanki "istotności - nieistotności" naruszenia prawa, jak zrobił to skarżący prowadziłoby do wniosku, że każde naruszenie skutkować by musiało stwierdzeniem nieważności, co całkowicie wypaczałoby zapisy ustawowe, dopuszczające inne rozwiązanie w przypadku nieistotności naruszenia. Otóż ocena, czy naruszenie jest istotne czy nie, powinna być podejmowana w każdej sprawie indywidualnie.
W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wyraziło stanowisko, że nie sposób obronić tezy, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do nieistotnego naruszenia prawa, gdyż uchwała o identycznej treści i tak zostałaby podjęta. Waga przepisu art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym w przyjętym porządku prawnym i jego cel realizujący zasadę legalności funkcjonowania władzy publicznej powoduje bowiem, że jedyna sankcja jego naruszenia jest nieważność podjętej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 365/18.
Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 304/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej: "Skarżąca", "Kolegium") na uchwałę Rady Miejskiej w Piwnicznej Zdroju (dalej: "Rada Miejska") z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVI/119/2020 w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości, wynagrodzenia za inkaso.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą radnego W. K. i jego głos "za" podjęciem tej uchwały, jest nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.4 u.s.g., gdyż jego udział nie miał wpływu na jej podjęcie. "Za" głosowało bowiem jak wynika z protokołu głosowania - 12-tu radnych z ogólnej liczby 15-tu członków Rady, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden głos radnego W. K. nie miał istotnego wpływu na wynik głosowania. Uczestnictwo radnego W. K. w głosowaniu nie miało wpływu na ważność podjętej uchwały. Tym samym rozważania zawarte w skardze odnoszące się do tego czy w/w radny kierował się dobrem wspólnoty samorządowej czy swoim własnym ze względu na wystąpienie tzw. elementu osobistego zainteresowania pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu ochrona interesu gminy mająca się realizować poprzez zakaz głosowania radnego "zainteresowanego osobiście" ze względu na jego interes prawny, treścią uchwały nie ziściłaby się z powodu zdecydowanej woli podjęcia tej uchwały znaczącą przewagą głosów wszystkich pozostałych radnych, de facto podjętej jednomyślnie. Wobec tego nie można uznać, iż z powodu głosowania "nielegitymowanego" radnego wspomniana procedura podjęcia uchwały została naruszona w tak istotny sposób, że prowadziłoby to do stwierdzenia nieważności uchwały.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów:
art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały;
art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie skutkuje nieważnością uchwały;
art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi nieistotne naruszenie prawa i nieskutkujące nieważnością podjętej w takich warunkach uchwały;
4) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej jako "P.p.s.a."), poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów Kolegium i brak podania powodów dlaczego zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę skarżącą wyrażone w skardze oraz w stanowisku stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, a dotyczące skutków naruszenia art. 25a u.s.g., nie są uzasadnione, co uniemożliwia pełne, rzeczowe ustosunkowanie się do uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt 3940/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwana dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I WSA w Krakowie, wyznaczono posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w obecnej sytuacji epidemiologicznej stanowiłoby bowiem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie brak było możliwości przeprowadzenia jej na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z art. 147 §1 i 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Podkreślić należy, że sprawa ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Piwnicznej - Zdroju w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt I SA/Kr 304/20), a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt 3940/21), który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 201 r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W motywach swego rozstrzygnięcia NSA uznał zarzuty skargi za zasadne.
W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W konsekwencji takiej regulacji prawnej Sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego, który jednocześnie głosował nad uchwałą..
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych.
Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.
Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13 NSA podkreślał, że przepis 25a u.s.g., został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pojęcie interesu prawnego w doktrynie i orzecznictwie doczekało się wielu opracowań; terminologia jest więc wszechstronnie rozważona. Upraszczając problematykę trzeba przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo). Słusznie zauważyła więc strona skarżąca, że zasadą pozostaje, że udział radnego w tego typu uchwałach, tj. dotyczących jego interesu prawnego jest wyłączony i narusza prawo.
W ocenie Sądu zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy przepisu art. 25a u.s.g., będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania ilości oddanych głosów: "za", "przeciw", "wstrzymujących się"). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie prawa (zob. S. Bułajewski, Zakaz głosowania radnego w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Bk 167/11; Samorząd Terytorialny 2018/1-2/165-171.).
Zgodnie z wymienionym na wstępie przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zdaniem tut. Sądu udział radnego w głosowaniu na uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02; opublikowany w: OTK-A 2003/9/100).
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
.Sygn. akt I SA/Kr 189/22
.Sygn. akt I SA/Kr 189/22
# 1
,Sygn. akt I SA/Kr 189/22 4 3
> Sygn. akt I SA/Kr 189/22 8 7
. Sygn. akt I SA/Kr 189/22 5