Uzasadnienie
Na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...],[..],[...],[...] orzekających o zobowiązaniu podatkowym R.P. w podatku akcyzowym za styczeń, luty i marzec 2008 r., Dyrektor Izby Celnej prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku R.P. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 24 lipca 2013 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].
Odpisy ww. tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu 12 sierpnia 2013 r.
W dniu 19 sierpnia 2013 r. R. P. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej:
- - na podstawie art. 33 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) w świetle art. 6, 7, 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawy jak również art. 2 Konstytucji RP – poprzez prowadzenie egzekucji w zakresie odsetek za zwłokę od zaległości podatkowej w sytuacji nieistnienia albo braku wymagalności obowiązku w zakresie odsetek, ewentualnie na podstawie art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje okoliczność ta na niedopuszczalność egzekucji
- - na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także w świetle art. 33 pkt 8 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieokreślenie w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych, tym samym prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami, dodatkowo w sposób uniemożliwiający kontrolę proponowanych środków egzekucyjnych w świetle zasady najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego, co zgodnie z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może podlegać kontroli wyłącznie na skutek wniesienia zarzutów egzekucyjnych.
Skarżący wniósł równocześnie o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie czynności dokonanych w oparciu o w/w tytuły wykonawcze oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów.
Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł niezasadność prowadzenia egzekucji w zakresie odsetek za zwłokę od zaległości podatkowej z uwagi na okoliczności związane z powstaniem zobowiązania głównego, w szczególności ze względu na fakt, że nie miał realnej możliwości dokonania prawidłowej klasyfikacji nabytych pojazdów, a w związku z tym dokonania prawidłowego samoobliczenia podatku akcyzowego. Wskazał, że zarzut tego rodzaju stawia wobec niemożności zakwestionowania naliczenia odsetek w toku kontroli postępowania wymiarowego Zdaniem skarżącego odsetki nie powinny być w ogóle naliczone, za czym przemawia interes społeczny oraz zasada budzenia zaufania do organów administracji publicznej. Odniósł się w tej mierze szeroko do okoliczności dokonanych przez siebie klasyfikacji pojazdów sprowadzonych z Niemiec jako ciężarowe, nie podlegających akcyzie, zaznaczając, że przy klasyfikacji opierał się na dokumentach urzędowych niemieckich oraz polskich oraz na zapewnieniach pracowników organów podatkowych, że klasyfikacja nastąpiła zgodnie ze stanem prawnym.
Zarzucił jednocześnie organom zmianę podejścia w kwestii opodatkowania akcyzą, przy braku zmiany przepisów w okresie od 2008 do 2010 r. Zaznaczył, że nie opłacił akcyzy z tego względu, iż w świetle uzyskanych informacji nie miał takiego obowiązku. Zmianę podejścia organów podatkowych traktuje skarżący właśnie jako naruszenie zasady zaufania do organów. Zauważył jednocześnie, że w polskim systemie prawa nie istnieje żaden instrument, który pozwalałby uzyskać pewność co do statusu pojazdu przed jego nabyciem. Gwarancji takich nie dają interpretacje prawa podatkowego ani opinie uprawnionych organów statystycznych.
Skarżący zauważył, że obciążono go odsetkami od zaległości, której powstanie było w istocie efektem niestabilności wykładni przepisów i niejednoznaczności w ocenach jak należy dokonywać klasyfikacji pojazdów. Naruszenia zasady praworządności i zasady zaufania do organów podatkowych skarżący upatruje także w fakcie, iż sprowadzony przez niego pierwszy sporny pojazd organ rejestrujący zarejestrował jako ciężarowy i nie uzależnił rejestracji od przedstawienia dowodu potwierdzającego zapłatę akcyzy lub dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy, po czym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku akcyzowym, czego konsekwencje przerzucane są na skarżącego. Zdaniem skarżącego organy w istocie same wykreowały zaległości i do tego obciążyły go obowiązkiem zapłaty odsetek, co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżący podniósł na wstępie, że tytuł wykonawczy stanowi dokument urzędowy o ściśle określonej przez przepisy prawne treści. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien on m.in. wskazywać środki egzekucyjne stosowane w egzekucji należności pieniężnych. Wskazanie tych środków nie ma przy tym znaczenia jedynie technicznego, ale w perspektywie wyznacza sposób dokonywania przez organ egzekucyjny poszczególnych czynności egzekucyjnych. Wskazane przez wierzyciela środki egzekucyjne podlegać kontroli wskutek wniesienia zarzutów zobowiązanego, także w kontekście opisanej zasady najmniejszej uciążliwości. Pominięcie wskazania konkretnych środków egzekucyjnych uniemożliwia faktycznie kontrolę.
W ocenie skarżącego przedmiotowe tytuły wykonawcze nie spełniają opisanych wymagań. W treści, w części G, ograniczają się bowiem do wskazania wszystkich przewidzianych w ustawie egzekucyjnej środków egzekucji należności pieniężnych, w ten sposób jedynie pozornie spełniając wymóg ustawowy. W związku tym skarżący podniósł wątpliwość w jaki sposób mógłby wnieść zarzut nadmiernej uciążliwości środka egzekucyjnego, skoro z jednej strony nie jest w stanie przewidzieć jaki konkretnie środek zostanie wobec niego zastosowany, a z drugiej nie może wskazać alternatywnego środka, skoro tytuł wykonawczy wskazuje w istocie na wszystkie środku prawnie dopuszczalne.
Skarżący odwołał się w tym miejscu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wr 57/12 zapadłego w stanie faktycznym tego rodzaju, iż wierzyciel spełnił ustawowy wymóg określenia na dokumencie ZZ "sposobu i zakresu zabezpieczenia" w ten sposób, że umieścił na ZZ odręczny zapisek "sposób zabezpieczenia: środki zabezpieczające wymienione w art. 164 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", wskazując tym samym możliwe do zastosowania środki zabezpieczające, nie zaś środki, które będą stosowane w tym konkretnym przypadku.
W ocenie Sądu organ nieprawidłowo zrealizował obowiązek wierzyciela z art. 156 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uniemożliwił w konsekwencji zgłoszenie zarzutu co do zastosowania zbyt uciążliwego sposobu zabezpieczenia, uznając w tym zakresie zarzuty strony skarżącej w sprawie.
Skarżący podniósł na koniec, iż nie ma znaczenia, że organ posłużył się formularzem, którego wzór określony jest przez rozporządzenie Ministra Finansów, gdyż wzór ten nie ma charakteru urzędowego formularza. Poprzez określenie wzoru Minister Finansów miał jedynie na celu ujednolicenie praktyki.
Postanowieniami z dnia 17 września 2013 r.: nr [...] nr [...], nr [...], nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 17, 18, 33,34 § 1a i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów co do zasadności naliczania i pobierania przez organ podatkowy odsetek od zaległości podatkowej oraz działając na podstawie art. 34 § 4 wyżej wskazanej ustawy oddalił zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 tej ustawy przez powołane wyżej tytuły wykonawcze.
Organ uznał, że kwestionowanie zasadności pobierania odsetek od zaległości objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi wykracza poza określone artykułem 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów a wniesienie zarzutów z innych powodów niż wskazane tym przepisem skutkuje uznaniem niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Katalog z art. 33 jest zamknięty. Organ wyjaśnił przy tym, że należności objęte tytułami wykonawczymi w świetle art. 51 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) stanowią zaległość podatkową a od zaległości podatkowej zgodnie z art. 53 § 1, 3 i 4 tej ustawy odsetki nalicza sam podatnik od dnia następującego po dniu upływu płatności podatku.
Niezależnie od tych przepisów prawa podatkowego, informację tej treści zawarta jest również w decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Generalnie kwestie te zdaniem organu winny być podnoszone i rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym od decyzji wymiarowej.
Co do drugiego z zarzutów organ odniósł się w ten sposób, że art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wymaga wskazania konkretnych środków w konkretnej egzekucji, wbrew stanowisku skarżącego. Organ egzekucyjny ma prawo do zastosowania każdego z nich, w miarę posiadanej wiedzy o majątku zobowiązanego. Organ zauważył, że skarżący nie wskazał tak naprawdę który z zastosowanych przez organ środków jest dla niego zbytnio uciążliwy, wyjaśniając, że to do organu należy ocena wyboru środka z uwzględnieniem jak najmniejszej uciążliwości dla strony. Co do zarzutu o braku możliwości kontroli zastosowanego środka egzekucyjnego, organ powołując się na art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że w sprawie egzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym wierzyciel może, ale nie jest zobligowany do wskazania środka egzekucyjnego.
Organ wyjaśnił także pojęcie niedopuszczalności egzekucji, która w świetle przepisów prawa może być związana z wykluczeniem możliwości prowadzenia egzekucji wobec określonych przepisem prawa podmiotów i gdy przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji. Niedopuszczalność wiąże się zatem z wykonaniem, wygaśnięciem lub nieistnieniem obowiązku, odroczeniem terminu jego wykonania lub rozłożeniem na raty świadczenia. W niniejszych sprawach przed wydaniem postanowień w przedmiocie zarzutów wyjaśnione natomiast zostało, że należności objęte przez przedmiotowe tytuły wykonawcze nie zostały uregulowane, zatem prowadzenie egzekucji jest jak najbardziej zasadne.
Na powyższe postanowienia R. P. pismami z dnia 25 września 2013 r. wniósł zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucając naruszenie:
- - art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w świetle art. 21 § 3 i art. 53 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów, mimo że nie zachodziły przesłanki do zastosowania pierwszego z wymienionych przepisów, zgłoszone zaś zarzuty mogły być co najwyżej uznane przez organ po ich rozpoznaniu co do meritum - za nieuzasadnione,
- - art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także w świetle art. 33 pkt 8 w związku z art. 7 § 2 tej ustawy poprzez wyrażenie akceptacji dla tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami, nadto w sposób uniemożliwiający kontrolę proponowanych środków egzekucyjnych w świetle zasady najmniejszej uciążliwości, co mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych i w oparciu o treść tytułu wykonawczego.
Postanowieniami z dnia 17 października 2013 r.: Nr [...], nr [...], nr [...], nr [....] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że generalnie funkcją zarzutów jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Z zasady rozstrzygnięcia te nie są podejmowane przez organ egzekucyjny ale przez wierzyciela, wyjątek zachodzi wówczas gdy następuje połączenie funkcji organu egzekucyjnego i wierzyciela, co miało miejsce w rozpoznawanych sprawach. W takiej sytuacji stanowisko wierzyciela jest zawarte w postanowieniu organu egzekucyjnego. Organ powołał się w tym miejscu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 25 czerwca 2007 r. I FPS 4/06:, iż "brak podstawy prawnej do wydawania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wówczas, gdy tym wierzycielem jest sam organ prowadzący tę egzekucję".
Organ wyjaśnił następnie, że przepis art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uniemożliwia organowi egzekucyjnemu merytoryczne badanie zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była lub jest przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Stwierdzenie, że taka sytuacja miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu i uniemożliwia merytoryczne zbadanie zarzutu. Regulacja ta ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo, że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w powyższym przepisie postępowania.
Odnosząc powyższe do sprawy, organ wyjaśnił, że uznanie niedopuszczalności zgłoszonego przez skarżącego zarzutu niezasadności naliczania i pobierania przez organ podatkowy odsetek od zaległości podatkowej wynika przede wszystkim z wykroczenia poza enumeratywnie wyliczone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawy prawne zarzutów. Niedopuszczalność wynika także z okoliczności, iż przedmiotowe tytuły wykonawcze wydane zostały na podstawie decyzji wymiarowej, w której zawarto informacje o obowiązku naliczania odsetek za zwłokę na podstawie art. 53 § 1, 3 i 4 Ordynacji podatkowej. Zatem kwestie odsetek od zaległości podatkowych winny być rozpatrywane i podnoszone w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji.
Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro zobowiązany neguje naliczenie odsetek za zwłokę poprzez zakwestionowanie okoliczności związanych z powstaniem zobowiązania w podatku akcyzowym określonego w orzeczeniu, tym samym spełniona zostaje przesłanka, o której mowa w art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił jednocześnie, że wszelkie zastrzeżenia dotyczące sposobu powstania i wymagalności obowiązku ujętego w tytule wykonawczym skarżący winien podnosić na etapie prowadzonego wcześniej postępowania podatkowego (np. odwołując się od decyzji wymiarowej), nie zaś postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania podatkowego i ma na celu jedynie wykonanie woli wierzyciela wyrażonej w dokumencie urzędowym, jakim jest tytuł wykonawczy.
Organ zauważył jednocześnie, że skarżący jest niekonsekwentny w formułowaniu zarzutów, bowiem w zarzutach kwestionuje odsetki z uwagi na sposób powstania zobowiązania, a ustalenia te mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji wymiarowej, natomiast w zażaleniu zmienia sposób formułowania zarzutu, kwestionując sposób liczenia odsetek, nie podając konkretnych zastrzeżeń. Organ zastrzegł w tym miejscu, że granice rozpoznania zażalenia zakreśla wyłącznie treść zarzutu złożonego w ustawowym terminie do jego wniesienia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów zmieniać treści zgłoszonych uprzednio zarzutów.
Organ podsumowując stwierdził, że na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie może być rozpatrywana kwestia prawidłowości naliczenia zobowiązania z tytułu podatku akcyzowego i ewentualnych odsetek za zwłokę, powstałych z mocy prawa w wyniku niezapłacenia podatku w terminie. Tym samym zarzut dotyczący prowadzenia egzekucji w zakresie odsetek za zwłokę w stanie faktycznym niniejszej sprawy należało uznać za niedopuszczalny.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego "wyrażenia akceptacji dla tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami, nadto w sposób uniemożliwiający kontrolę proponowanych środków egzekucyjnych w świetle zasady najmniejszej uciążliwości" organ odwoławczy wyjaśnił, że tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Wystawiany jest przez wierzyciela, według wzoru określonego w drodze rozporządzenia. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym ustawodawca określił strukturę i elementy tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 27 pkt 11 tytuł wykonawczy powinien zawierać wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Stosownie do art. 1a pkt 12 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych rozumie się egzekucję: z pieniędzy; z wynagrodzenia za pracę; ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego a także z renty socjalnej; z rachunków bankowych; z innych wierzytelności pieniężnych; z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków; z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych; z weksla; z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej; z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością; z pozostałych praw majątkowych; z ruchomości; z nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, tytuły wykonawcze, wobec których wniesiono zarzuty, w części "G" dotyczącej klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji w sposób prawidłowy wymieniały wszystkie środki egzekucyjne zawarte we wskazanym wyżej art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wyjaśniając zasadę wyboru środka egzekucyjnego organ podniósł, że pierwszą zasadą prowadzenia egzekucji jest wybór takiego środka egzekucyjnego, który umożliwi w ogóle egzekucję należności, kolejną natomiast jest wybór najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, przy czym obowiązuje jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. W sytuacji gdy cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny może stosować nawet wszelkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie. Organ zauważył, że skarżący w istocie nie wykazał przesłanek uciążliwości środka egzekucyjnego.
Nie można za takie uznać twierdzenia, że powołanie w tytułach wykonawczych wszystkich przewidzianych w ustawie środków egzekucji pieniężnych wyklucza możliwość skontrolowania zaproponowanych przez wierzyciela środków egzekucyjnych pod kątem ich uciążliwości dla strony. Powołując się na przepis art. 61 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, że w razie uchylania się zobowiązanego od obowiązku wierzyciel może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych organ wyjaśnił, że ustawa nie warunkuje podjęcia czynności egzekucyjnych od zgody zobowiązanego ani od uzgodnienia z zobowiązanym rodzaju środka. Co więcej, zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zanim zostanie on zastosowany.
Skargi na powyższe postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wniósł R.P., żądając ich uchylenia i poprzedzających je postanowień Dyrektora Izby Celnej.
Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w świetle art. 21 § 3 i art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, mimo, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania pierwszego z wymienionych przepisów, zgłoszone zarzuty mogły być co najwyżej uznane przez organ za nieuzasadnione oraz naruszenie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, także w świetle art. 33 pkt 8 w związku z art. 7 § 2 tej ustawy poprzez wyrażenie akceptacji dla tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami, nadto w sposób uniemożliwiający kontrolę zaproponowanych środków egzekucyjnych w świetle najmniejszej uciążliwości, co mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych i w oparciu o treść tytułu wykonawczego.
Wniósł wobec treści tych zarzutów o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości jak też poprzedzających ich postanowień pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarg R.P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, o zasadności kwestionowania egzekucji w zakresie odsetek od zaległości w drodze zarzutu egzekucyjnego. Jak zwrócił uwagę, kwestie te nie mogłyby nawet potencjalnie stać się przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, jak tego chcą organy egzekucyjne, ponieważ informacja o odsetkach nie jest nigdy elementem rozstrzygnięcia decyzji wymiarowej. Informacja o odsetkach zawarta w decyzji służy w ocenie skarżącego jedynie dla określenia wysokości zobowiązania podatkowego w sytuacji, w której w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdził, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji. Wskazując, że podstawą stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu może być jedynie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., którego to przepisu hipoteza nie została w sprawie spełniona, skarżący podniósł, że oparł w sposób prawidłowy zarzuty na art. 33 pkt 1, 2 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i z tego względu niezrozumiałym jest dla niego twierdzenie organu, że zarzut nie opiera się na ustawowej przesłance.
Zaznaczył przy tym, że twierdzenie organu mogłoby co najwyżej doprowadzić do uznania zarzutu za bezzasadny w drodze merytorycznego rozpoznania ale nie do rozstrzygnięcia formalnego. Za nieuprawniony także uznał zarzut organu, że doszło do zmiany formułowania zarzutu. Jak wyjaśnił, od początku przedmiotem zastrzeżeń była prawidłowość naliczania odsetek z tych samych powodów związanych z okolicznościami towarzyszącymi powstaniu zobowiązania podatkowego, a nie z uwagi na ich wysokość określoną w orzeczeniu, jak wykłada to organ.
Skarżący utrzymał w skargach tezę, że jako zobowiązany musi mieć możliwość kontroli zastosowania środka egzekucyjnego i to nie na etapie jego wykonywania, ale wcześniej, w oparciu o treść tytułu wykonawczego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 57/12, WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2089/10, które uznają za prawidłową praktykę tego rodzaju, że organy odmawiają kontroli uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego w ramach skargi na czynność egzekucyjną, uznając, że prawidłowym w tym względzie jest zarzut egzekucyjny.
Ponadto, w ocenie skarżącego, wskazanie w tytułach wykonawczych wszystkich dopuszczalnych prawem środków egzekucji należności pieniężnych tylko pozornie było spełnieniem wymogu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił w tym miejscu skarżący na istotę problemu wynikającą z tego, że nie można wnieść zarzutu nadmiernej uciążliwości środka egzekucyjnego, skoro z jednej strony nie jest się w stanie przewidzieć, jaki środek zostanie w ogóle zastosowany a z drugiej strony – ciężko wskazać środek alternatywny jeśli tytuł wykonawczy wskazuje na wszystkie środki prawnie dopuszczalne.
Odnosząc się do kwestii stosowania przez organ formularzy w zakresie określenia treści tytułów wykonawczych, skarżący podniósł, że nie ma znaczenia, iż jest to wzór określony przez rozporządzenie Ministra Finansów, gdyż wzór ten nie ma charakteru urzędowego formularza. Miał jedynie na celu ujednolicenie praktyki, czemu nie stoi na przeszkodzie dostosowanie formularza do konkretnej sprawy.
W odpowiedziach na skargi organ nadzoru wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonych postanowieniach, akcentując spełnienie przesłanki niedopuszczalności egzekucji okoliczność poprzez negowanie przez skarżącego naliczania odsetek za zwłokę w drodze zarzutu. Organ w całej również rozciągłości podtrzymał argumentację przemawiającą za oddaleniem zarzutu niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podkreślając zwłaszcza okoliczność, że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zanim zostanie on zastosowany.
W pismach procesowych z dnia 27 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymując dotychczasowe zarzuty oraz ich uzasadnienie, podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wadliwe uzasadnienie prawne postanowień dotknięte wewnętrzną sprzecznością, co utrudniło skarżącemu obronę procesową oraz w dalszej kolejności utrudni sądową kontrolę skarżonych rozstrzygnięć.
Skarżący w szczególności zarzucił organom, że nie mogą do końca zdecydować się z jakiej przyczyny zgłoszony zarzut egzekucyjny w zakresie zasadności naliczenia i pobierania odsetek od zaległości podatkowej należałoby uznać za niedopuszczalny. Organ egzekucyjny z jednej strony (przy aprobacie organu nadzoru) uznał, że zarzut należy ocenić jako niedopuszczalny w świetle art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z drugiej znowu uznaje, że niedopuszczalność wynika z tego, że zarzut wykracza poza enumeratywnie wyliczone w art. 33 tej ustawy podstawy prawne. Jak zauważył skarżący, poglądy te wykluczają się wzajemnie, zwłaszcza w płaszczyźnie przewidzianej ustawą reakcji procesowej na każdą z nich. O ile bowiem przyjęcie, że spełniona została w tej sprawie hipoteza normy z art. 34 § 1a wskazanej wyżej ustawy prowadzić mogło do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego przez skarżącego zarzutu egzekucyjnego, o tyle już stwierdzenie, że zgłoszony zarzut nie mieścił się w katalogu z art. 33 ustawy winno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skoro nie mieliśmy w ocenie organu do czynienia z "zarzutem egzekucyjnym" w rozumieniu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zarzut nie mieszczący się w katalogu z art. 33 tej ustawy nie może jednocześnie zostać uznany za niedopuszczalny według art. 34 § 1a. W ocenie skarżącego wykładnia systemowa wewnętrzna art. 33 i 34 prowadzi do wniosku, iż art. 34 § 1a ustawy odnosi się do zarzutów, o których mowa w art. 33.Tymczasem skarżący zarzut w zakresie błędnego naliczenia odsetek oparł na przesłance z pkt 1, 2 i 6 przepisu art. 33 wskazanej wyżej ustawy, z tego względu trudno przyjąć, by wykroczył poza zakres unormowania art. 33 a jeśliby nawet wykroczył to zaskarżone postanowienia zasługują na wyeliminowanie z obrotu prawnego, bowiem niemożliwe było stwierdzenie niedopuszczalności zarzutu, który zarzutem nie był. Jak skarżący zauważył, trudno tę kwestię rozstrzygnąć w oparciu o uzasadnienia zaskarżonych postanowień.
Dyrektor Izby Skarbowej w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2014 r. stanowiącym ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego dodatkowych zarzutów wskazał, że organy obu instancji wyraźnie powołały podstawy prawne rozstrzygnięć. Wskazały art. 34 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż skarżący negował naliczenie odsetek za zwłokę poprzez zakwestionowanie okoliczności związanych z powstaniem zobowiązania w podatku akcyzowym określonym w orzeczeniu a wszelkie zastrzeżenia dotyczące sposobu powstania i wymagalności obowiązku ujętego w tytule wykonawczym strona winna podnosić na etapie prowadzonego wcześniej postępowania podatkowego nie zaś postępowania egzekucyjnego. Podobnie wypowiedział się organ egzekucyjny, choć faktycznie pierwotnie wskazywał, iż zarzut co do zasadności naliczenia i pobierania przez organ podatkowy odsetek od zaległości podatkowej nie został literalnie wyliczony jako podstawa zarzutu z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ostatecznie jednak wskazał, że przedmiotowy tytuł wykonawczy wydany został na podstawie decyzji wymiarowej, w której zawarto informację o obowiązku naliczenia odsetek za zwłokę na podstawie art. 53 § 1, 3 i 4 ustawy Ordynacja podatkowa, zatem kwestie odsetek od zaległości podatkowych winny być rozpatrywane i podnoszone w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r., postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt od I SA/Kr 2083/13 do I SA/Kr 2086/13 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt I SA/Kr 2083/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień Dyrektora Izby Skarbowej w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny prawidłowości stwierdzenia przez organ podatkowy niedopuszczalności zarzutu co do zasadności naliczania i pobierania odsetek od należności podatkowej. U podstaw tej oceny leżeć musi przywołanie treści stosownego artykułowanego w tym przedmiocie zarzutu. Otóż wedle skarżącego niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w zakresie odsetek za zwłokę od zaległości podatkowej, które z uwagi na okoliczności związane z powstaniem zobowiązania podatkowego nie powinny być naliczane, za czym przemawia interes społeczny oraz zasada budzenia zaufania do organów administracji publicznej, a co wskazuje na nieistnienie lub brak wymagalności obowiązku w zakresie odsetek. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarżący w przywołanym zarzucie kontestuje egzekwowanie odsetek co do zasady. Nie podnosi przy tym innych argumentów, czy zastrzeżeń.
Czyni to dopiero w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności tego zarzutu, podejmując między innymi kwestię liczenia odsetek. W związku z takim rozszerzeniem treści zarzutu podnieść należy, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy (odpowiednio) w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej. Organ nie ma przy tym obowiązku z urzędu badać, czy wskazana przez zobowiązanego podstawa prawna zarzutu jest adekwatna do jego uzasadnienia. Uznanie za dopuszczalne zmiany podstawy prawnej zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego po terminie do jego złożenia nie tylko powodowałoby obejście przepisów dotyczących terminu na dokonanie czynności procesowej, ale także przerzucałoby konieczność rozpoznawania tego zarzutu po raz pierwszy albo przez organ odwoławczy, albo przez sąd administracyjny.
W tym przypadku skarżący wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia. Nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie byłby uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek przesłanek wymienionych w art.
33. Sąd I instancji nie mógłby w związku z tym uwzględnić skargi tylko z tego powodu, że uzasadnienie zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego odpowiada innej niż wskazana przez zobowiązanego podstawie prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012r., sygn. akt II FSK 2267/10, Lex Omega nr 1228819).
Zatem podstawą oceny może być jedynie zarzut expressis verbis sformułowany w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., obejmującym zgłoszone zarzuty. Odnosząc się do niego stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) tytuł wykonawczy musi zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej, także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W przypadku egzekucji podatków termin płatności zobowiązania, wysokość odsetek oraz rodzaj i okresy naliczania wynikają z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.).
Odsetki nalicza co do zasady podatnik (art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej). Organ egzekucyjny, egzekwując należność pieniężną, musi znać jej wysokość, w tytule egzekucyjnym muszą zatem być podane wszelkie dane, pozwalające na jej ustalenie. Należne odsetki za zwłokę od należności podatkowych, nie mieszczą się jednak w pojęciu "obowiązku" podlegającego egzekucji, a są jedynie konsekwencją niezrealizowania tego obowiązku w terminie. Art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozgranicza treść obowiązku i jego podstawę prawną oraz określenie wysokości należności pieniężnej (jeśli ten obowiązek dotyczy takiej należności) od odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie. Zarzut nieistnienia obowiązku, czy jego wymagalności, o którym mowa w art. 33 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, w ogóle nie może odnosić się do odsetek za zwłokę, a jedynie - do samego obowiązku podlegającego egzekucji.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie kwestionował istnienia samego obowiązku, a jedynie istnienie zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę. Odsetki za zwłokę są następstwem powstania zaległości podatkowej. Powstają one w sytuacji, gdy podatnik zobowiązany do świadczenia podatku nie uiści go w terminie płatności - art. 53 Ordynacji podatkowej. Jednocześnie przyjmuje się, że odsetki od zaległości podatkowej nie są samodzielnym, oderwanym od zaległości podatkowej, świadczeniem. Mają one charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej - zaległości podatkowej. Brak jest podstaw do uznania, iż stanowią one odrębną należność budżetu państwa o charakterze niepodatkowym. Wierzyciel wystawiając tytuły wykonawcze wskazał, stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwotę i okresy, od których naliczane powinny być odsetki za zwłokę z tytułu niezapłacenia należności głównej w terminie. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące powstania zaległości podatkowych, a w konsekwencji odsetek za zwłokę, nie mogły stanowić skutecznego zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
Pomijając fakt, iż odsetki za zwłokę nie mieszczą się w pojęciu "obowiązku" z art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazać należy, iż powstają one z mocy prawa, w wyniku zaistnienia zaległości podatkowej. Zatem zarówno organ podatkowy jak i sam skarżący, o ile nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 54 § 1 Ordynacji podatkowej powodujące nienaliczanie odsetek za zwłokę, nie mają wpływu na powstanie i wysokość odsetek za zwłokę. Konieczność uregulowania odsetek za zwłokę ma charakter obiektywny i związany jest z powstaniem zaległości podatkowej i okresem, po jakim taka zaległość zostanie uregulowana (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 266/10, Lex Omega nr 747251) Z tej perspektywy, mając na uwadze treść sformułowanych zarzutów, oraz ich uzasadnienie - kontestowanie przez zobowiązanego odsetek in generis istotnie nawiązuje, jak słusznie wskazuje organ - do samego zobowiązania podatkowego i okoliczności towarzyszących jego powstaniu.
Nawet jednak przyjmując hipotetycznie zasadność stanowiska skarżącego w omawianym zakresie, to ewentualne uchybienie organu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem jego istotą, bez względu na to, czy rozstrzygnięcie stwierdza niedopuszczalność zarzutu, czy też zarzut ten oddala – jest bezskuteczność zarzutu.
Sąd nie neguje przy tym dopuszczalności weryfikacji kwestii odsetkowej w zarzutach, ale jedynie przez pryzmat brzmienia art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w przypadku wyspecyfikowania w tytule egzekucyjnym odsetek w nieprawidłowej wysokości, lub za okresy nieodsetkowe. Tymczasem skarżący w żaden sposób nie sformułował zarzutu w takim kierunku. Nie podnosił bowiem, że odsetki zostały wyliczone w nieprawidłowej wysokości, czy też istnieją podstawy do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z okresami, w których odsetki nie powinny być naliczane. Tylko w takim przypadku, organ podatkowy ma obowiązek merytorycznego rozpoznania zarzutu. Jeżeli natomiast zobowiązany kwestionuje w istocie zapis ustawowy, który stanowi o obowiązku naliczania odsetek, organ podatkowy nie ma uprawnień, aby w stosunku do niego się wypowiadać.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że decyzje wymiarowe nie zawierały w swojej treści orzeczenia o odsetkach. Oczywiście wyraźnie o nich nie orzeczono, jednak jak wspomniano powyżej, obowiązek zapłaty odsetek wynika wprost z przepisu ustawowego. Skoro obowiązek zapłaty odsetek wynika z ustawy, to w istocie należy uznać go za część rozstrzygnięcia. Organ podatkowy określając wysokość zobowiązania, nie musi przytaczać wszelkich regulacji, które wiążą się z określonym obowiązkiem. Przy przyjęciu stanowiska skarżącego, organ podatkowy w decyzji wymiarowej byłby zobowiązany do przytoczenia wielu przepisów prawa, które stanowią konsekwencje wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Byłoby to działanie nieracjonalne. Nie ma bowiem potrzeby zawierania w rozstrzygnięciu kwestii, która nierozerwalnie się z nim wiąże, stanowiąc jego część. O tym, że w rozstrzygnięciach decyzji podatkowych nie ma konieczności zawierania sformułowań, które wprost wynikają z przepisów ustawowych, zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.
Przykładowo w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. (sygn. akt I GSK 1353/11 – LEX nr 1339549) stwierdził, że w sytuacji, gdy solidarna odpowiedzialność wynika bezpośrednio z treści normy prawnej (art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej) brak w samej decyzji stwierdzenia, że podmiot odpowiada solidarnie z innymi osobami nie stanowi mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt I FSK 110/12 – LEX nr 1232963) i z dnia 15 czerwca 2012 r. (sygn. akt I FSK 1455/11 – LEX nr 1216468). Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby skarżący przy decyzjach wymiarowych kwestionował obowiązek naliczenia odsetek, domagając się "doprecyzowania" określenia wysokości zobowiązania podatkowego poprzez pominięcie obowiązku naliczania odsetek i tym samym ich zapłaty. Skoro tego nie uczynił, decyzja ostateczna zawierająca obowiązek zapłaty podatku zawiera w swojej treści rozstrzygnięcie o obowiązku zapłaty odsetek.
Powyższe uzasadniało uznanie zgłoszonego zarzutu za niedopuszczalny w oparciu o art. 34 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodzić się przy tym należy z zarzutami skargi, że w zaskarżonych postanowieniach występuje pewna sprzeczność, albowiem organ z jednej strony twierdzi, że zarzut jest niedopuszczalny, gdyż nie mieści się w katalogu zarzutów, zaś z drugiej strony twierdzi, że kwestia podnoszona w zarzucie została już ostatecznie załatwiona. Niemniej jednak sprzeczność ta nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy podatkowe powołały bowiem właściwe podstawy prawne swoich orzeczeń, z których jednoznacznie wynika na jakiej podstawie uznały zgłoszony zarzut za niedopuszczalny. Wynika to również z ostatecznych wniosków uzasadnienia zaskarżonych postanowień.
Podobnie chybiony jest zarzut nieokreślenia w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych pozwalających na ich kontrolę w świetle jak najmniejszej uciążliwości dla dłużnika. Słusznie bowiem podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego pozwala na ocenę owej uciążliwości i kreuje możliwość zgłoszenia takiego zarzutu. Wcześniej zarzut taki jest oczywiście bezprzedmiotowy, a postulat zamieszczania w samym tytule wykonawczym wachlarza środków egzekucyjnych determinowanego li tylko przesłanką uciążliwości dla dłużnika nie znajduje podstawy prawnej.
Ponadto zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości; celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Podstawowym zadaniem organów prowadzących postępowanie egzekucyjne jest ściągnięcie od zobowiązanego zaległości, stąd możliwe jest stosowanie równolegle kilku środków egzekucyjnych. Oczywistą kwestią jest, że stosowanie środka egzekucyjnego nie może być represją, a to oznacza, że stosowanie środków egzekucyjnych nie może zmierzać do wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości poprzez wybór najbardziej uciążliwego. O zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić, gdy istnieje możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnej sprawie organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie tylko jest on uprawniony, ale i zobowiązany do jego stosowania.
Sam fakt konieczności spełnienia celu postępowania egzekucyjnego jakim jest dążenie organu egzekucyjnego do przymusowego wykonania obowiązku, nie świadczy automatycznie o stosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. (wyrok WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1013/07, Lex Omega nr 467689)
Podsumowując, wskazanie w tytule wykonawczym wielu czy nawet wszystkich możliwych środków egzekucyjnych, nie naruszało zasady wystawiania tytułów wykonawczych i nie było niezgodne z przepisami. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem zakaz wskazywania wielu środków egzekucyjnych ani nakaz ograniczania wskazanych w tytule wykonawczym środków. W niniejszej sprawie, w zgłoszonych zarzutach dłużnik nie wskazał w ogóle jaki środek wymieniony w tytule wykonawczym uznaje za zbyt uciążliwy oraz na czym ta zbytnia uciążliwość może polegać. Opierał swoje zarzuty wyłącznie na tym, że wskazano wiele środków egzekucyjnych, co uniemożliwia kontrolę zaproponowanych środków w świetle zasady najmniejszej uciążliwości. Tymczasem podstawą dla uwzględnienia zarzutu o zbytniej uciążliwości środka egzekucyjnego może być uciążliwość konkretnego z zastosowanych środków egzekucyjnych, której skarżący w żadnym razie ani nie wykazał ani nawet nie określił.
Nie mógł odnieść skutku także zgłoszony na etapie postępowania sądowego zarzut naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zakwestionowane uzasadnienia zawierają wystarczające dla dokonania sądowej kontroli ustalenia faktyczne oraz przywołują jednoznaczną podstawę prawną, stanowiącą konsekwencję poczynionych ustaleń.
Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270 z późn. zm.).
Rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na zaskarżone postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu skargi opierają się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów prawa przy identycznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2 cytowanej ustawy, a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla stron dodatkowo przemawiały za połączeniem wszystkich spraw, zwłaszcza że strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia.
Zdanie Odrębne
- s. WSA Ewy Michny do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2014 r., I SA/Kr 2083/13
Nie zgadzam się zarówno z wyrokiem jak i z jego uzasadnieniem dotyczącym akceptacji przez Sąd stwierdzenia przez organ podatkowy niedopuszczalności zarzutu co do zasadności naliczania i pobierania odsetek od należności podatkowej. W szczególności uważam, że wniesiony zarzut w powyższym zakresie należało rozstrzygnąć merytorycznie (tzn. w drodze postanowienia uznającego zarzut za zasadny lub niezasadny), a nie w sposób formalny – uznając zarzut za niedopuszczalny w trybie art. 34 §1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Powyższe, błędne zastosowanie ww. art. 34 §1a wpłynęło, moim zdaniem, w sposób istotny na rozstrzygnięcie – uniemożliwiło bowiem skarżącemu merytoryczną obronę swojego stanowiska.
Dodatkowo uważam, że zarzut egzekucyjny został sformułowany w sposób prawidłowy tj. poprzez wskazanie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie po nowelizacji ustawy z dniem 21 listopada 2013 r. – art. 33 §1 pkt 1).
Tym samym w pełni podzielam pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w dwóch wyrokach z dnia 16 grudnia 2013 r.: I SA/Kr 611/13 oraz I SA/Kr 465/13. Co istotne, oba wyroki zapadły w sprawach skarżącego w stanie prawnym i faktycznym identycznym jak w rozstrzyganej sprawie. Treść uzasadnienia powołanych wyroków znana jest stronom i dostępna jest w bazie internetowej (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dlatego też wystarczającym dla jasności wywodu będzie przytoczenie najważniejszych tez.
W powołanych wyrokach Sąd wskazywał, że ustawodawca przewidział możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w trybie art. 34 §1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale możliwość ta została wprost i wyraźnie ograniczona do sytuacji, gdy zarzut zobowiązanego jest lub był, przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. W regulacji tej chodzi oczywiście o to, aby zarzut, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia organu (wierzyciela) lub mógł być przedmiotem takiego rozstrzygnięcia w toczącym się uprzednio postępowaniu, nie był ponownie rozstrzygany na etapie postępowania egzekucyjnego. W tym ostatnim przypadku, wierzyciel (lub organ będący wierzycielem) nie jest w ogóle zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia zarzutu i rozstrzygnięcia o jego zasadności, ale a priori uznaje go za niedopuszczalny, a więc niepodlegający ocenie.
Postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu na podstawie art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wydać w sytuacjach innych niż enumeratywnie wymienione w tym przepisie.
W rozstrzyganych sprawach, na co zwrócił uwagę orzekający 16 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zarzuty skarżącego co do naliczania odsetek, nie były i nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu wymiarowym, a wysokość odsetek nie została ustalona określona w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia (w decyzji wymiarowej nie określano wysokości odsetek). Organ nie był więc uprawniony do wydania, na podstawie 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowień o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.
Przytaczając poglądy Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zawarte w ww. wyrokach z dnia 16 grudnia 2013 r., można jedynie dodać, że od dnia 1 stycznia 2003 r. tj. po zmianie brzmienia art. 53 §3 Ordynacji podatkowej (stanowiącego w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. podstawę do określania odsetek w decyzji w przedmiocie zaległości podatkowej) organ w decyzjach wymiarowych w ogóle nie oblicza odsetek. Tak też i było w rozstrzyganej obecnie sprawie. Brak określenia w decyzjach wymiarowych wysokości odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych jest więc nie tylko kwestią praktyki, ale i obowiązujących przepisów. W rezultacie, w zależności od konkretnego stanu faktycznego, wysokość odsetek może zostać określona przez organ podatkowy np. w tytule wykonawczym, w decyzji o zabezpieczeniu wydawanej w trybie art. 33 §4 pkt 2 Ordynacji podatkowej, postanowieniu o zaliczeniu nadpłaty wydanym w trybie art. 76a Ordynacji podatkowej. W obu ostatnich przypadkach podatnikowi przysługuje środek zaskarżenia, co wyraźnie wynika z odpowiednich przepisów procesowych.
W konsekwencji jedyną drogą obrony zobowiązanego co do istnienia zobowiązania z tytułu odsetek wykazanego w tytule wykonawczym (a tak było w niniejszej sprawie) – są zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym i to zgłoszone w trybie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji można powołać również te poglądy sądów administracyjnych, które dotyczą analogicznych zagadnień prawnych tzn. możliwości kwestionowania dopiero na etapie zarzutów na postępowania egzekucyjne należności powstających z mocy prawa, które to należności nie są określane lub ustalane w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., II GSK 1345/12 dotyczący opłat parkingowych)
Przechodząc do argumentacji Sądu zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku przede wszystkim, z powodów podanych powyżej, nie zgadzam się z twierdzeniem, że: "Zarzut nieistnienia obowiązku, czy jego wymagalności, o którym mowa w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a., w ogóle nie może odnosić się do odsetek za zwłokę, a jedynie - do samego obowiązku podlegającego egzekucji". Sąd oparł swoje twierdzenia na założeniu, że odsetki "...powstają one z mocy prawa, w wyniku zaistnienia zaległości podatkowej. Zatem zarówno organ podatkowy jak i sam skarżący, o ile nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 54 § 1 Ordynacji podatkowej powodujące nienaliczanie odsetek za zwłokę, nie mają wpływu na powstanie i wysokość odsetek za zwłokę. Konieczność uregulowania odsetek za zwłokę ma charakter obiektywny i związany jest z powstaniem zaległości podatkowej i okresem, po jakim taka zaległość zostanie uregulowana".
Nie kwestionując co do zasady stwierdzenia, że odsetki powstają z mocy prawa należy jednak zauważyć, że historia zmian wymienionego przez Sąd przy tej okazji art. 54 Ordynacji podatkowej dowodzi, że nie zawsze fakt powstawania z mocy prawa odsetek za zwłokę czyni bezprzedmiotowym zarzut braku istnienia tego typu obowiązku. Przykładowo można wymienić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2007 r., SK 63/06, a przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2011 r. SK 2/10, który doprowadził do uznania, że również za opóźnienia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o kontroli skarbowej nie będą naliczane odsetki – co ważne wyrok ten zapadł na skutek skargi konstytucyjnej podatnika w sprawie rozpoczętej zarzutami na postępowanie egzekucyjne.
Powyższe dowodzi, w mojej ocenie, że uznając za niedopuszczalne wniesione zarzuty – w praktyce organy, a także i Sąd akceptując takie rozstrzygnięcie – ograniczyły skarżącemu konstytucyjne prawo do sądu wynikające z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także prawo do skargi konstytucyjnej z art. 79 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W rozstrzyganej sprawie skarżący powoływał się bowiem na brak obowiązku zapłaty odsetek z uwagi na wcześniejszą praktykę organów akceptującą przyjęty przez skarżącego sposób deklarowania należności w podatku akcyzowym z tytułu wewnątrzwspólnotowej dostawy samochodów. Okoliczności te w ogóle nie były przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwiło rozstrzyganie w tym zakresie zarówno przez sąd administracyjny, jak i ewentualnie przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe potwierdza uzasadnienie niniejszego wyroku, w którym Sąd przyjął a priori, że odsetki za zwłokę są należne, ale z powodów formalnych (ponieważ są należne z mocy prawa), nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów skargi w zakresie przyczynienia się organów do powstania zaległości. Podkreślam przy tym, że powyższy pogląd nie oznacza mojej akceptacji argumentacji skarżącego w tym zakresie – zagadnienie to nie było bowiem w ogóle rozstrzygane przez organy.
Moim zdaniem prawidłowo, co do zasady, został również powołany przez skarżącego art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w odniesieniu do nieistnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym w zakresie odsetek od zaległości podatkowej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 marca 2008 r., I SA/Op 394/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r., I SA/Gl 570/11 oraz z dnia 8 lipca 2010 r., I SA/Gl 442/10). Skarżący nie kwestionował właściwie arytmetycznego sposobu wyliczenia odsetek poprzez np. błędne podanie w formularzu tytułu wykonawczego ilości dni odsetkowych, co mogłoby wskazywać na podstawę z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego odsetki w ogóle nie powinny zostać naliczone – a taki zarzut dotyczył nieistnienia egzekwowanego obowiązku w zakresie odsetek za zwłokę w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Ze względu na powyższe naruszenia tj. błędne zastosowanie w sprawie art. 34 §1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.