Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 21/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej również jako: Organ, Kolegium, SKO) postanowieniem z dnia 17 października 2022r. nr SKO.EA/418/114/2022, po rozpoznaniu zażalenia M.B. (dalej również jako: Strona, Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2022 r. nr EW-03.3160.2.11.2022.MP w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w ZUS Oddział w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr EW-03.3160.19651.2022.SM z powodu braku podstaw do zakwestionowana zaskarżonych czynności egzekucyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

1. Prezydent Miasta Krakowa, działając jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia 12.08.2021 r. obejmujących zaległości w podatku od środków transportowych.

Organ egzekucyjny w dniu 27.04.2022 r. doręczył (przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej) organowi rentowemu, tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM oraz wezwał organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych.

Ponadto powiadomił Skarżącego o dokonaniu czynności egzekucyjnej, doręczając Stronie w dniu 06.05.2022 r. zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM. Wskazał, iż tytuły wykonawcze [...] zostały doręczone Stronie w dniu 03.03.2011 r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu: wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wynagrodzenia za pracę o numerach od W-1/79.732.80.1199.612/431/11/IG do W-1/79.732.80.1199.612/436/11/IG z dnia 14.02.2011 r., natomiast tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 12.08.2021 r. został doręczony w dniu 13.09.2021 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nr EW-03.3160.32357.2021.SM z dnia 31.08.2021 r.

2. Skarżący w dniu 13.05.2021 r. wniósł pismo, zatytułowane "Skarga" na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego zgodnie z art. 54 § u.p.e.a., tj. zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 26.04.2022 r. nr EW-03.316Q.19651.2022.SM. Skarżący wskazał m.in. iż "postępowanie egzekucyjne jest niezgodne ze stanem prawnym" oraz nadmienił, że "doszło do sytuacji przewidzianej w art. 33 § 1 i art. 59 § 2 (...), które określają nieistnienie obowiązku".

Z uwagi na wątpliwości organu egzekucyjnego co do charakteru złożonego pisma, Prezydent Miasta Krakowa wezwał Skarżącego do sprecyzowania – w terminie 7 dnia od dnia doręczenia wezwania – jakiego rodzaju środek odwoławczy czy innego rodzaju wniosek składa.

W odpowiedzi na pismo Skarżący wskazał, iż jego intencją było złożenie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. W związku z powyższym złożone pisma zostały zakwalifikowane jako skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej z dnia 26.04.2022 r. nr EW-03.3160.19651.2022.SM, której podstawą jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a.

1. 3. Prezydenta Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 12 lipca 2022 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego.

W swoich rozważaniach organ I instancji wskazał, że w skardze na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowości postępowania egzekucyjnego w świetle przepisów regulujących sposób i formę przeprowadzenia czynności egzekucyjnych, Przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych zostały zdefiniowane w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. Jednym z tych środków jest egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Zgodnie z art. 79 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego zobowiązanego, a także z renty socjalnej, zwanych dalej "świadczeniami", przez przesłanie do organu rentowego właściwego do spraw wypłaty zobowiązanemu świadczeń zawiadomienia o zajęciu tej części przysługujących zobowiązanemu świadczeń, która nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi.

Organ egzekucyjny zastosował środek przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zajął świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Organ egzekucyjny 27 kwietnia 2022 r. doręczył organowi rentowemu, tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM oraz wezwał organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych.

Ponadto powiadomił Skarżącego o dokonaniu czynności egzekucyjnej, doręczając mu 6 maja 2022 r. zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM.

Dodatkowo Organ I instancji podkreślił, że stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony, do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Wskazał, że prawidłowo zastosował środek egzekucyjny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do podstawy skargi zawartej w art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 ust. 2 u.p.e.a.). Fakt, iż w swojej istocie postępowanie egzekucyjne jest uciążliwe nie może uzasadniać twierdzenia, iż zastosowany środek egzekucyjny jest nadmiernie uciążliwy. Niewątpliwie, sama egzekucja – będąca przymusowym wykonaniem zobowiązań – jest dla dłużnika niedogodnością. Stosowanie środków egzekucyjnych przez organy egzekucyjne stanowi uciążliwość dla zobowiązanego, jednakże podjęcie postępowania egzekucyjnego jest spowodowane brakiem dobrowolnego realizowania przez stronę zobowiązań podatkowych.

W ocenie organu egzekucyjnego zastosowany środek egzekucyjny nie może być kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy. W przypadku zajęcia świadczeń z zaopatrzenia społecznego nie występuje sytuacja całkowitego pozbawienia zobowiązanego środków finansowych przekazywanych przez ZUS, a ponadto możliwość potrąceń jest ograniczona przepisami wynikającymi z art. 10 u.p.e.a. Z kolei Skarżący nie wskazał innego środka, który mógłby zostać zastosowany, a który w jego ocenie byłby mniej dolegliwy, prowadząc jednocześnie do celu egzekucji, jakim jest wyegzekwowanie należności pieniężnej.

1. 4. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wniósł zażalenie. Zdaniem Skarżącego prowadzone postępowanie egzekucyjne łamie przepisy prawa. Prowadzi do naruszenia praw obywatelskich.
2. 5. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ egzekucyjny zastosował środek wskazany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie należności pieniężnych – egzekucję z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej.

W szczególności Kolegium podkreśliło, że w dniu 27 kwietnia 2022 r. organ egzekucyjny doręczył do ZUS Oddział w Krakowie zawiadomienie o zajęciu wierzytelności nr EW-03.3160.19651.2022.SM. Organ egzekucyjny prawidłowo zawiadomił o dokonanym zajęciu Skarżącego, doręczając mu w dniu 6 maja 2022 r. zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej wraz z tytułem wykonawczym. Tak więc wobec Skarżącego została skutecznie wszczęta egzekucja administracyjna.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Kolegium stwierdziło, że zastosowany środek egzekucyjny nie może być kwalifikowany jako zbyt uciążliwy i dolegliwy. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3 u.p.e.a.) jest środkiem mniej dolegliwym niż np. egzekucja z nieruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 14 u.p.e.a.) lub egzekucja z ruchomości (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 13 u.p.e.a.).

1. 6.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Skarżący powielił zarzuty podniesione zarówno w skardze na czynność jak i w zażaleniu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonych postanowień oraz natychmiastowy zwrot pobranych należności pieniężnych z emerytury. Dodatkowo Skarżący wniósł o przyznanie pełnomocnika z urzędu.

1. 6.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

1. 6.3. Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. przyznano Skarżącemu pełnomocnika urzędu.

1. 6.4. Pismem procesowym z dnia 26 maja 2023 r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał złożoną skargę oraz zawarte w niej zarzuty i argumentację. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
2. 1. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez:
3. a) wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w szczególności w zakresie dotyczącym sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego w kontekście przesłanek do prowadzenia egzekucji poprzez zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej skarżącego, a więc przy zastosowaniu wobec skarżącego zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji gdy zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem powołanym przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanego rozstrzygnięcia, albowiem to na organie spoczywa ciężar dowodu, stosownie do powołanego przepisu art. 77 § 1 k.p.a.;
4. b) nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów w przedmiocie sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego w kontekście oceny czy prowadzenie egzekucji poprzez zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej skarżącego stanowiło zastosowanie wobec skarżącego zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji gdy:
5. - zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem powołanym przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanego rozstrzygnięcia, albowiem to na organie spoczywa ciężar dowodu, stosownie do powołanego przepisu art. 77 § 1 k.p.a.;
6. - z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie;
7. c) nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie rozważenie czy w kontekście sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego, zastosowanie wobec niego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, nie stanowiło zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w sytuacji gdy obowiązkiem organu, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podejmowanie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa;
8. d) brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego;
9. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na jakich dowodach zostało oparte rozstrzygnięcie, którym dowodom organ odmówił wiarygodności i dlaczego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1. - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji,
2. - zasądzenie od organu (w przypadku uwzględnienia skargi) kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części,
3. - zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

7.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Jak zaś zgodnie podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021r., III FSK 2430/21; z dnia 8 grudnia 2020r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20, I FSK 1122/20, z dnia 11 czerwca 2019r., II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

7.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

1. 7.3. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.

1. 7.4. Na wstępie zauważyć należy, że z dniem 30 lipca 2020 r. nastąpiła znacząca nowelizacja ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.; dalej jako u.p.e.a.), wprowadzona ustawą z dnia 11 września 2019r o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070). Dotyczyła ona również przepisu art. 54 § 1 u.p.e.a.

Zgodnie z jego poprzednim brzmieniem:

"Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego".

Natomiast zgodnie z jego aktualnym brzmieniem:

Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

1. 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;
2. 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 13 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej z dnia 11 września 2019 r., do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

7.5. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny w dniu 27.04.2022 r. doręczył (przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej) organowi rentowemu, tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM oraz wezwał organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych.

Ponadto powiadomił Skarżącego o dokonaniu czynności egzekucyjnej, doręczając Stronie w dniu 06.05.2022 r. zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr EW-03.3160.19651.2022.SM.

Niniejsze postępowanie egzekucyjne prowadzone jest do majątku Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych [...] obejmujących zaległości w podatku od środków transportowych.

Tytuły wykonawcze nr [...] zostały doręczone Stronie w dniu 03.03.2011 r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu: wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wynagrodzenia za pracę o numerach od [...] z dnia 14.02.2011 r., natomiast tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 12.08.2021 r. został doręczony w dniu 13.09.2021 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nr EW-03.3160.32357.2021.SM z dnia 31.08.2021 r.

W konsekwencji do dwóch pierwszych z ww. tytułów wykonawczych ([...] z dnia 29.09.2008 r., [...] z dnia 29.03.2010 r.) mają zastosowanie przepisy u.p.e.a. – w tym art. 54 u.p.e.a. – obowiązujące przed dniem 30.07.2020 r.

Natomiast tylko do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 12.08.2021 r. mają zastosowanie przepisy u.p.e.a. – w tym art. 54 u.p.e.a. – w aktualnym brzmieniu (obowiązujące od dnia 30.07.2020 r.), zatem tylko w tym zakresie kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego mogła być przedmiotem skargi na podstawie art. 54 u.p.e.a.

W poprzednim stanie prawnym (przed 30 lipca 2020 r.) kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego mogła być przedmiotem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w uprzednim brzmieniu).

7.6. W dalszej kolejności wskazać należy na istotną – z punktu widzenia niniejszej sprawy – różnicę pomiędzy egzekucją prowadzoną na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego a postępowaniem egzekucyjnym w administracji.

W tym pierwszym przypadku – jak wynika z brzmienia art. 767 § 1 k.p.c. – skarga stanowi podstawowy środek zaskarżenia, który przysługuje co do zasady (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) na wszelkie czynności i zaniechania komornika.

Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziano cały katalog różnych środków ochrony zobowiązanego (zaskarżenia działań lub zaniechań organu egzekucyjnego). Należy jednak zauważyć, iż w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r., II FSK 1688/13; wyrok NSA z dnia 24 października 2014r., II GSK 1377/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 czerwca 2016r., III SA/Łd 155/16) podnosi się, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, których dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej, co ma zapobiegać komplikacjom wynikającym z uruchomienia różnych trybów ochrony interesu jednostkowego w tej samej co do przedmiotu sprawie.

Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień, może być wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek.

7.7. Jednym z tychże środków ochrony zobowiązanego (środków zaskarżenia) jest – uregulowana w art. 54 u.p.e.a. – skarga. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu obowiązującym przed dniem 30.07.2020 r., skarga przysługuje na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, uwzględniając zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, że skarga na czynności egzekucyjne (zabezpieczające) służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 827/99; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2988/11). Zatem skarga składana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. powinna dotyczyć konkretnej czynności egzekucyjnej, a organ egzekucyjny dokonuje w tym trybie oceny zgodności z prawem czynności faktycznych podjętych przez organ egzekucyjny w wykonaniu zastosowanego środka egzekucyjnego.

Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.).

W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a.

Przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3 u.p.e.a.) może być jedynie zgodność z ustawą (prawidłowość postępowania organu w zakresie przepisów regulujących sposób i formę dokonywania zajęcia zabezpieczającego). Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynność egzekucyjną nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy np. przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienie, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też wniosku o umorzenie postępowania albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Za niedopuszczalną uznaje się sytuację, w której będzie występowała konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających prowadzić – w wyniku ich uwzględnienia – do jednakowych skutków procesowych. (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 928/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010r., sygn. akt III SA/Wa 1631/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Wa 3207/10; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II FSK 2555/10).

W ramach skargi na czynność egzekucyjną można kwestionować czynności natury wykonawczej, czynności faktyczne podejmowane w toku egzekucji, przez organ egzekucyjny lub egzekutora. Poprzez wniesienie skargi można kwestionować skutecznie jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności.

W zakresie tej kontroli nie mieści się natomiast badanie działań będących podstawą egzekucji, nie orzeka się ani o zasadności czy też dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak już wspomniano, skargę na czynność egzekucyjną nie można bowiem traktować jako uniwersalnego środka zaskarżenia, na mocy którego możliwe byłoby skuteczne kwestionowanie wszelkich działań podejmowanych przez organ egzekucyjny, jak i wierzyciela. W trybie art. 54 § 1 u.p.e.a badana jest wyłącznie prawidłowość wskazanej czynności egzekucyjnej, a nie prawidłowość całości prowadzonego postępowania egzekucyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r., II FSK 2198/17).

Zaskarżona czynność stanowiła w myśl art. 1 a pkt 2 u.p.e.a czynność egzekucyjną, tj. stanowiła działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym należność podlegała zgodnie z art. 2 § 1 u.p.e.a egzekucji administracyjnej. Środkiem egzekucyjnym zastosowanym w omawianej sprawie, było zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego. Zaskarżona czynność została przez organ egzekucyjny przeprowadzona prawidłowo. Obowiązujące przepisy dotyczące ww. zajęcia (art. 79 u.p.e.a) nie zostały w toku prowadzonego postępowania naruszone. Z akt sprawy wynikało, że zawiadomienia o zajęciu zostały sporządzone na prawidłowym formularzu i podpisane przez upoważnionego pracownika organu egzekucyjnego. W zawiadomieniach oznaczono strony postępowania oraz wskazano organ egzekucyjny, podano numer tytułu wykonawczego, określono wysokość dochodzonej należności, a także zawarto pouczenia dla zobowiązanego i ZUS-u. Zawiadomienia o dokonanym zajęciu organ egzekucyjny prawidłowo doręczył Zobowiązanemu oraz do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W treści skargi, pism procesowych na etapie postępowania sądowego oraz wcześniejszych pismach na etapie postępowania administracyjnego, zarówno Skarżący jak i pełnomocnik nie podnieśli żadnych okoliczności, które stanowiłyby o wadliwości ww. zajęcia.

1. 7.8. Natomiast zgodnie z aktualnym (obowiązującym od dnia 30.07.2020 r.) brzmieniem art. 54 u.p.e.a. § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:
2. 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;
3. 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

W zakresie punktu pierwszego można podnieść tę samą argumentację co w zakresie skargi w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (zob. punkt 7.7.), tzn. ani Sąd nie stwierdza, jak również Skarżący oraz jego pełnomocnik nie wskazują żadnych okoliczności, które stanowiłyby o wadliwości ww. zajęcia, które stanowiłyby o dokonaniu czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy.

Natomiast w zakresie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, (która to kwestia w poprzednim stanie prawnym mogła być przedmiotem zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30.07.2020 r.), stwierdzić należy, że – wbrew sugestiom Skarżącego i pełnomocnika – kwestia ta nie może służyć zatamowaniu (zawieszeniu, czy wręcz – umorzeniu) egzekucji z powodu m.in. trudnej sytuacji finansowej i majątkowej Strony.

Zobowiązania podatkowe powstają z mocy prawa (lub z mocy wydania i doręczenia decyzji ustalającej), powinny być również co do zasady uregulowane dobrowolnie, bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego w terminach wynikających z prawa podatkowego (lub w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej – art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej). Postępowanie egzekucyjne służy zaś przymusowemu wyegzekwowaniu należności, nie może natomiast służyć – wbrew zarzutom Skarżącego i pełnomocnika – do szczegółowego badania sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego.

Trudna sytuacja majątkowa (życiowa) strony może być w szczególności przedmiotem badania organu podatkowego (tj. wierzyciela należności, a nie – organu egzekucyjnego) np. w ramach wniosku o umorzenie zaległości podatkowych, rozłożenia ich na raty itd. (art. 67a i nast. Ordynacji podatkowej).

Na gruncie ustawy egzekucyjnej taką funkcje "ochronną" pełnią wyłączenia i ograniczenia z egzekucji (art. 8 – 14 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie w szczególności znajdzie zastosowanie znajdzie art. 10 u.p.e.a. regulujący ograniczenia egzekucji z rent i emerytur.

Natomiast funkcji takiej nie pełni zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zarówno w aktualnym stanie prawnym w ramach skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a), jak i w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w ramach zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30.07.2020 r.).

Gdy zobowiązany podnosi zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, organ egzekucyjny winien zweryfikować zasadność tego twierdzenia w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. Według tego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wobec powyższego zwrot "zbyt uciążliwy środek egzekucyjny" należy rozumieć z uwzględnieniem zasady wyrażonej w tym przepisie. Będzie to zatem uzasadnione przekonanie zobowiązanego, że w przypadku skierowania egzekucji do innego składnika jego majątku, dolegliwości związane z równie efektywnym egzekwowaniem należności wierzyciela byłyby mniejsze. W uzasadnieniu skargi wniesionej na podstawie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zobowiązany powinien więc nie tylko przedstawić negatywne skutki zaskarżonej czynności egzekucyjnej, ale również wskazać majątek (podkreślenie Sądu), z którego egzekucja zaspokoi egzekwowane należności co najmniej w równym stopniu oraz czasie, jak ta prowadzona z zastosowaniem środka egzekucyjnego nadmiernie uciążliwego dla skarżącego.

W ocenie Sądu, pomimo stosowania w tym zakresie nowego stanu prawnego, obowiązującego od dnia 30 lipca 2020 r., aktualne pozostają uwagi doktryny oraz dorobek orzecznictwa sądowego, jakie dotyczyły art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a sprzed nowelizacji. W orzecznictwie tym prezentowany był pogląd, że "uciążliwość" w świetle art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. to dokuczliwość zastosowania środka egzekucyjnego dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnianie w codziennym funkcjonowaniu dłużnika (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2008 r., I SA/Gd 26/08; z dnia 15 listopada 2017 r., I SA/Gd 1286/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., III SA/Wa 2296/16; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jest dla zobowiązanego dokuczliwe. Same przepisy u.p.e.a. nie określają natomiast, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej z pewnością nie należy do tych najbardziej uciążliwych, ponadto wspomniany już art. 10 u.p.e.a. przewiduje w tej kwestii liczne ograniczenia egzekucji uregulowane również w przepisach szczegółowych.

Głos decydujący w tej kwestii ma jednak organ egzekucyjny, ponieważ jego uznaniu ustawodawca pozostawił, który środek jest w danym przypadku mniej dokuczliwy. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowanie winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r., I SA/Gd 1674/14).

Art. 7 § 2 u.p.e.a. rekomenduje co prawda stosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, ale jednocześnie wyznacza dyrektywę skuteczności egzekucji i dopiero w razie istnienia możliwości wyboru środków skutecznych konieczne jest zastosowanie środka mniej uciążliwego od innych.

W niniejszej Skarżący (ani pełnomocnik) nie zaproponował żadnego innego skutecznego (poza zajęciem świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej) środka egzekucyjnego, zatem zarzuty w tej kwestii należy uznać za niezasadne.

1. 7.9. W konsekwencji zarzuty zawarte zarówno w skardze osobistej Skarżącego oraz w piśmie procesowym pełnomocnika należy uznać za niezasadne. Organy obydwu instancji przeprowadziły wystarczające – w zakresie postępowania egzekucyjnego – postępowanie wyjaśniające (w tym zakresie nie musiały, jak już wspomniano badać sytuacji finansowej i majątkowej Skarżącego). Również uzasadnienia wydanych postanowień obydwu instancji spełniają wymogi ustawowe dla postanowień wydawanych w ramach postępowania w razie wniesienia skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 u.p.e.a.

1. 7.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na zwolnienie Strony z kosztów. W kwestii przyznania od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) zostanie wydane odrębne postanowienie.