Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 października 2021 r. R.W. wniosła o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres listopad 2020 r. do kwiecień 2021 r.
Decyzją z dnia 18 października 2021 r. nr 180000/71/201/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie odmówił R.W. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. W pisemnych motywach decyzji organ wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2021 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. mógł być złożony nie później niż do 31 stycznia 2021 r. a za okres grudzień 2020 r. – kwiecień 2021 r. nie później niż do 30 czerwca 2021 r. jedynie w formie dokumentu elektronicznego za pomocą profilu PUE ZUS. Terminy te są tzw. terminami ustawowymi. Organ wskazał, że w aktualnie obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów szczególnych pozwalających ZUS na przywrócenie terminu.
Po rozpoznaniu skargi R.W., wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 73/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2021 r. nr 180000/71/201/2021. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Sąd stwierdził również, że przepis ten, co wyraźnie z niego wynika, obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce przed jego wejściem w życie: mianowicie w okresie od obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i w dacie składania wniosku, deklaracji oraz rozpatrywania sprawy obowiązywał. Organ nie poinformował jednak skarżącej o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co w jaskrawy sposób naruszyło gwarancje strony w niniejszym postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. Sąd nakazał by ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ powinien rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. W konsekwencji Sąd uznał, że naruszenie przez organ przepisów art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19 miało istotny wpływ na wynik sprawy i musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. nr 180100/71/11/2022/RKS-PION4 Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował R.W., że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od listopada 2020 r. do kwietnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia. Organ pouczył R.W., że we wniosku powinna podać przyczyny niedochowania terminu, wskazać kiedy one ustały oraz czy uchybienie terminu złożenia wniosków miało związek z epidemią COVID-19.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. R.W. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od listopada 2020 r. do kwietnia 2021 r. W treści wniosku wnioskodawczyni wskazała, że niedopełnienie przez nią terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest usprawiedliwione przede wszystkim złym stanem zdrowia jej samej oraz D.T. (pracownika zajmującego się formalnościami) w okresie, gdy możliwe było złożenie wniosku, a także późniejszym nawarstwieniem się obowiązków związanych z kierowaniem przedsiębiorstwem uprawnionym do uzyskania wsparcia oraz skutkami przebytego zachorowania na COVID-19. R.W. wyjaśniła, że D.T. w dniu 27 października 2020 r. uzyskała pozytywny wynik na obecność koronawirusa. W związku z tym od dnia 27 października 2020 r. do dnia 5 listopada 2020 r. przebywała w izolacji. Ponadto przez wiele miesięcy zmagała się z tzw. mgłą mózgową oraz permanentnym zmęczeniem, objawiającymi się problemami z koncentracją, trudnościami z zapamiętywaniem, dezorientacja i upośledzeniem zdolności intelektualnych. Identycznie przedstawia się sytuacja wnioskodawczyni, która samodzielnie poddała się izolacji w związku z wykryciem u siebie objawów COVID-19. Dodatkowo R.W. podniosła, że uchybienie terminowi nie wynikało z jej zaniedbania, gdyż w okresie gdy możliwe było zgłoszenie wniosku o uzyskanie wsparcia oraz przez kolejne tygodnie razem z D.T. w pełni poświęciły się walce z nagłymi i kryzysowymi sytuacjami związanym z zatrzymaniem działalności firmy oraz jej nagłym wznowieniem na skutek złagodzenia obowiązujących obostrzeń dotyczących organizacji uroczystości oraz skutkami przebytej choroby.
Decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 180000/71/240/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie odmówił przywrócenia R.W. terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że do wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek nie ma zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego z tego względu, że dotyczy on zasad przywracania terminów wyłącznie o charakterze procesowym. Natomiast termin na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu. Zdaniem organu, art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID nie będzie więc miał zastosowania w przypadku uchybienia terminowi na przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodziła się R.W. i pismem z dnia 20 lutego 2023 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw uznania, że skarżąca nie była uprawniona do skorzystania z możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżąca nie spełniła przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r.;
- art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez niezastosowanie ww. przepisu w całości w sytuacji, gdy w tut. sprawie znajduje on zastosowanie, a co za tym idzie skarżącej powinien zostać przywrócony termin do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca stwierdziła, że pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia 20 stycznia 2023 r. powiela błędne stwierdzenia z poprzedniej uchylonej ww. wyrokiem decyzji i nie bierze pod uwagę szczególnej regulacji zawartej w art. 15zzzzzn2 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia strony o terminie 30 dni na złożenie, wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast ogólna regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wskazanym w art. 58 § 2 tej ustawy, zobowiązuje do wniesienia prośby o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ponadto skarżąca podkreśliła fakt, iż art. 58 § 1 ww. ustawy, pozwala na przywrócenie tego terminu w wypadku jego uchybienia, na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobnione zostanie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem skarżącej, w tut. stanie faktycznym w należyty sposób m.in. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2022 r. uprawdopodobniła ona brak swojej winy w uchybieniu ww. terminowi, co w ogóle nie zostało uwzględnione przez organ. ZUS w ani jednym zdaniu w swojej decyzji nie odniósł się do okoliczności, które były wykazywane na jego żądanie.
Skarżąca stwierdziła, że w prawdzie linia orzecznicza wskazuje na brak możliwości przywracania każdego rodzaju terminu, albowiem niedopuszczalnym jest przywrócenie terminu materialnego jednakże z przepisów szczególnych może wynikać dopuszczalność przywrócenia terminu materialnoprawnego. Zdaniem skarżącej, ustawa o COVID-19 wprowadza właśnie taką jak ww. szczególną regulację, która pozwala uzyskać możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o umorzenie składek ZUS w związku z regulacją zawartą w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.
Skarżąca zarzuciła, że ZUS zignorował przy tym, pomimo wyraźnych wytycznych WSA w Krakowie, zastosowanie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, a bez wątpienia ww. przepis obowiązujący w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami związanymi z pandemią wirusa COVID-19, powinien znaleźć zastosowanie w tut. sprawie. Ww. przepis pozwala na przywrócenie terminu do dokonania czynności kształtującej prawa i obowiązki strony. W opinii skarżącej złożenie wniosku RDZ-B7 wraz z dokumentami rozliczeniowymi za okres, za który skarżąca występowała o zwolnienie z opłacania składek jest czynnością kształtującą jej prawa i obowiązki. Skarżąca podkreśliła iż w oparciu ukształtowaną dotychczas linię orzeczniczą można dojść do wniosku, że wykładnia stosowana przez organ rentowy jest błędna (co wynika z faktu, iż regulacja jest nowa i mogą pojawiać się błędy w jej interpretacji przez organy, a nawet zaniechania jej zastosowania), a art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 pozwala na przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż uzyskanie zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne uznawane jest w orzecznictwie za czynność kształtującą prawa i obowiązki, a tym samym Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zastosować przepis szczególny, który powstał z myślą o wyjątkowej sytuacji w czasie pandemii.
W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do błędnej i zawężającej wykładni przepisów prawa, która w całości została dokonana na jej niekorzyść, a organ rentowy całkowicie zignorował szczególny przepis obowiązujący w okresie epidemii C0V1D-19 i to dwukrotnie, nawet po wyraźnym wskazaniu i wytycznej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2022 r, uchylającym poprzednią wydaną w sprawie decyzję ZUS.
ZUS bezzasadnie twierdzi, iż niemożliwe jest skorzystanie przez Skarżącą z prawa do przywrócenia terminu, gdyż terminy 31 stycznia 2021 roku oraz 30 czerwca 2021 roku są terminami materialnoprawnym, czyli mogą być przywrócone tylko gdy przepis ustawy tak stanowi. Tymczasem powyższe terminy powinny zostać uznane za terminy związane z czynnościami kształtującymi prawa i obowiązki strony, a tym samym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ rentowy powinien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu oraz wyznacza jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz zbadać zasadność takiego wniosku, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny mogą przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania.
W niniejszej sprawie skarżąca w treści skargi wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Również organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W związku z powyższym Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 5 maja 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 73/22 decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z dnia 18 października 2021 r. nr 180000/71/201/2021 o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Uchylając ww. decyzję z dnia 18 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na treść art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19 i stwierdził, że organ nie poinformował skarżącej o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co w jaskrawy sposób naruszyło gwarancje strony w niniejszym postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. Sąd nakazał by ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający stan epidemii, rozważył zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19. Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ miał mieć na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA).
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 73/22. Co prawda pismem z dnia 13 lipca 2022 r. nr 180100/71/11/2022/RKS-PION4 Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą, że może złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że do wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek nie ma zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy on zasad przywracania terminów wyłącznie o charakterze procesowym. Natomiast termin na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu. Organ uznał zatem, że art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID nie będzie miał zastosowania w przypadku uchybienia terminowi na przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
W ocenie Sądu, stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest błędne. Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 stanowi, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast przepis art. 15zzzzzn2 ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Wskazać należy, że przepis art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy o COVID-19 nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża – z siedmiu do trzydziestu dni – termin na złożenie wniosku o przywrócenie. Pomimo, że z przepisu art. 15zzzzzn² ustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego przepisu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 15zzzzzn² ustawy o COVID-19 nie funkcjonuje bowiem samodzielnie i nie może stanowić wyłącznej podstawy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten normuje jedynie obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, ale samo rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. (tak m. in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 20/22; dostępny w CBOSA).
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Odwołanie się w tym przepisie do braku winy powoduje, iż przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. Przy ocenie winy należy zatem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możność terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie. Uprawdopodobnienie jest środkiem zwolnionym od ścisłych formalności, ale jego zadaniem jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości graniczącej niemalże z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organu, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie dotyczy terminów materialnych. Już sama bowiem pobieżna analiza powyższego przepisu wskazuje, że dotyczy on wszystkich terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, a więc zarówno procesowych, jak i materialnych. Świadczy o tym jednoznacznie posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem: w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (...) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (ust 1 pkt 2) organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., uchylając wcześniejszą decyzję organu właśnie z powodu naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19. Wskazać przy tym należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin materialny może być przywrócony przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 – ONSA 1997/2/56 oraz M. Romańska; Sądowa kontrola postanowień - uwagi de lege lata i de lege ferenda, "Glosa" 2001, nr 11, s. 2). Art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 jest takim właśnie przepisem szczególnym, który przewiduje możliwość przywracania zarówno terminów materialnych, jak i procesowych.
Należy również zauważyć, że organ w zawiadomieniu z dnia 13 lipca 2022 r. błędnie pouczył skarżącą, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu powinna ona podać przyczyny niezachowania terminu związane ze stanem epidemii wywołanym COVID-19. Tym samym organ dopuścił się zawężenia podstaw przywrócenia terminu przewidzianych art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 jedynie do przyczyn związanych ze stanem epidemii COVID-19. Tymczasem omawiany akt prawny, mimo że wydany w związku z tą epidemią, zawężenia takiego jednak nie przewiduje. Jak to już zostało powyżej wskazane przepis ten zawiera jedynie regulację szczególną w zakresie kategorii możliwych do przywrócenia terminów (poszerzając znacznie ten zakres względem Kodeksu postępowania administracyjnego), w zakresie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie oraz w zakresie spoczywającego na organach administracji obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu. Natomiast co do przyczyn uchybienia terminu należy stosować regulację zawartą w art. 58 k.p.a. Organ dopuścił się zatem błędnego zastosowania przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
Wobec powyższego uzasadniona jest konstatacja, że organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 i art. 58 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie zastosował się bowiem do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 73/22. Organ co prawda poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, jednak w treści zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do wskazanych przez skarżącą przyczyn uchybienia tego terminu, ograniczając się, wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w ww. wyroku, do stwierdzenia, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie ma zastosowania w przypadku uchybienia terminowi na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Tym samym organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wykonać zalecenia zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. oraz uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Organ winien zatem rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu – jak w sentencji wyroku.