Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 270/23

Uzasadnienie

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Krakowie decyzją z dnia 18 marca 2021r. nr 0104-2021-005499 przyznał P. M. płatność ONW (z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami) na rok 2020 w łącznej wysokości 12.803,52 zł.

Organ wyjaśnił, że w dniu 15 czerwca 2020r. do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2020, w którym skarżący ubiegał się o przyznanie płatności ONW.

Ustalenia w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności dokonano w oparciu o pomiary tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tzw. powierzchni referencyjnej MKO) działek ewidencyjnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności. Obszar MKO jest wliczony przez ARiMR dla każdej z działek ewidencyjnych zadeklarowanych do płatności i wskazuje największy możliwy w danym roku arsenał, uprawniony na danej działce ewid. do ww. płatności, tj. spełniający wymogi dotyczące rzeczywistego i zgodnego z normami oraz wymogami użytkowania rolniczego. Dane dotyczące powierzchni referencyjnych są zapisane w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), prowadzonym przez ARiMR. Określenie powierzchni referencyjnej odbywa się na podstawie dostępnych w systemie informatycznym Agencji możliwie aktualnych zdjęć lotniczych poszczególnych działek, na których można prowadzić wiarygodne pomiary powierzchni i odległości.

Organ I instancji uznał, że najbardziej wiarygodnym źródłem informacji o stanie gruntów skarżącego w 2020r. były: wyniki kontroli terenowej dot. kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej 16-18.12.2020r. oraz wyniki kontroli terenowej dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (RŚK) przeprowadzonej 16-20.12.2020r. i 23-25.01.2021r.

Ww. dane zostały przeanalizowane w odniesieniu do zawartości deklaracji skarżącego z wniosku, a także wymogów realizowanych przez skarżącego programów i deklarowanych płatności oraz zapisów planu rolnośrodowiskowego i dokumentacji przyrodniczej. Z kolei pozyskane w sprawie zdjęcia lotnicze działek skarżącego nie mogły zostać uznane za równie wiarygodny materiał dowodowy. Powodem takiej sytuacji był czas wykonania tych zdjęć, tj.: 28.08.2019r. (zdj. z systemu informatycznego ARiMR), 01.09.2019r., 01.09.2017r., 10.10.2014r., 23.03.2012r., a więc zdjęcia zostały wykonane w zbyt odległym okresie od tego, który jest istotny w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe dane (tj. wyniki kontroli terenowej i analizę zdjęć lotniczych) organ ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności na poziomie 32,44 ha. Ostatecznie skarżącemu przyznano płatności ONW w wysokości 12.803,52 zł.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżący zarzucił brak rzetelnego, wnikliwego, starannego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, dowolność i arbitralność oceny materiału dowodowego, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania oraz postępowanie naruszające zaufanie do organów administracji. Skarżący zarzucił, że organ wykonał kontrolę terenową bez udziału strony wymuszając na stronie kontakt mailowy. Ponadto kontrolujący błędnie zinterpretowali roślinność na działkach, koncentrując się jedynie na pojedynczych zadrzewieniach, zakrzaczeniach, ciekach wodnych. Według skarżącego raport z kontroli zawiera sprzeczne zapisy dot. stwierdzenia na działce trwałych użytków zielonych, nierosnące na działkach strony szuwary, niebędące chwastami turzyce.

Skarżący zakwestionował również część pomiarów, a także stwierdzenia o braku wypasu bydła stwierdzając, że może wskazać świadków i wykonawców dokaszania niedojadów i uprzątania biomasy z łąki. W dniu 7 czerwca 2021r. do OR ARiMR wpłynęło uzupełnienie ww. odwołania o oświadczenia świadka A. H. (o wypasie na działce ewid. Nr [...] w 2020r. bydła rasy L. oraz koszenia niedojadów) i świadka J. P. (o wypasie w 2020r. bydła na dz. ewid. nr [...]).

Decyzją z dnia 21 czerwca 2021r. nr 374/OR06/2021 Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że podstawą do przeprowadzania przez ARiMR kontroli, które umożliwiają wykrywanie rozbieżności między deklaracjami dotyczącymi działek zawartymi we wnioskach o płatności, a działkami referencyjnymi z systemu LPIS (tak aby możliwie jednoznacznie ustalić kwalifikowalność zadeklarowanych obszarów do tych płatności) jest art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 (Dz. Urz. UE L 227 z 31.7.2014r., s. 69 ze zm.). W celu sprawniejszej możliwości weryfikacji ww. danych, zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego nr 1306/2013 do rolników są wysyłane lub udostępniane w formie elektronicznej spersonalizowane formularze wniosków o płatności wraz z materiałem graficznym dotyczącym działek zawartych w takich spersonalizowanych formularzach (tzw. załączniki graficzne - wydruki lub pliki graficzne z ortofotomapami, na których zaznaczono granice i numery działek ewid.) oraz tabelarycznym zestawieniem powierzchni MKO (uprawnionych do płatności) wyliczonych dla działek ewid. zadeklarowanych w roku poprzednim.

Organ zaznaczył, że zgodnie z ww. przepisem personalizacja formularza wniosku oznacza, że jest on częściowo wypełniony w oparciu o dane z wniosków i kontroli dotyczące tego rolnika z roku poprzedniego. To oznacza, że takie formularze mogą być nieaktualne i w związku z tym - w oparciu o art. 16 rozporządzenia nr 809/2014 - ubiegający się o płatności jest zobowiązany do podawania danych aktualnych, tj. np. nanoszenia już przy składaniu wniosku odpowiednich poprawek dot. powierzchni rzeczywiście uprawnionej do wsparcia w ramach poszczególnych działek ewid. uwzględniających zmiany zachodzące w tym zakresie.

Ustalenie przez ARiMR powierzchni uprawnionych do płatności odbywa się w oparciu o możliwie aktualne źródła danych. W związku z tym organy ARiMR dokonują także wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności. Proces taki jest oparty o dokonywaną cyklicznie aktualizację i wymianę ortofotomap w systemie LPIS, a także uwzględnianie informacji pochodzących z bardziej aktualnych niż dana ortofotomapa źródeł jak np. wyniki kontroli terenowych. Konsekwencją tego może być np. wznawianie zakończonych już postępowań i ponowne ich rozstrzyganie, w sposób inny niż dotychczas.

W ocenie Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową, uwzględniającą wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne sprawy, którą rozstrzygała. W związku z tym odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Nie stwierdzono także innych powodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia innego od zawartego w decyzji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i uznał je za własne. Ustalenia te przedstawiają się następująco:

1. - łączna powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW za 2020r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 33,15 ha (dz. rolne: A -10,71 ha, B - 1,27 ha, C - 1,93 ha, D - 15,62 ha, E - 0,54 ha, F - 0.83 ha, G - 2,25 ha),
2. - łączna powierzchnia uprawniona do płatności ONW za 2020 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 32,44 ha.

Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) został prawidłowo przez organ I instancji wykluczony z wniosku skarżącego i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną, a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość pow. uznanej za uprawnioną do wsparcia wpłynęła na wysokość kwot przysługujących stronie, co również zostało w zaskarżonej decyzji określone prawidłowo. W przypadku działek i płatności gdzie nie stwierdzono ww. różnic między powierzchnią zadeklarowaną, a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano pow. zadeklarowane w ramach tych działek.

Organ I instancji uznał, że najbardziej wiarygodnym źródłem informacji o stanie gruntów skarżącego w 2020r. były wyniki kontroli terenowej dotyczące kwalifikowalności powierzchni wykonanej 16-18.12.2020r. oraz wyniki kontroli terenowej dotyczące płatności RŚK wykonanej 16-20.12.2020r. i 23-25.01.2021r.

Organ II instancji podzielił taką ocenę. Ww. kontrole terenowe rozpoczęte w grudniu 2020 r. zostały wykonane (w praktyce równolegle) przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Podkarpackiego OR ARiMR (z racji położenia kontrolowanych działek). Pierwsza z nich (protokół nr [...]) dotyczyła ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Druga z ww. kontroli (protokół nr [...]) dotyczyła także wymogów związanych z realizowanymi przez stronę wariantami płatności RŚK. Zawartość ww. protokołów z kontroli wskazuje na to, że reprezentant strony został zawiadomiony o kontroli drogą telefoniczną w dniu 16 grudnia 2020r., ale skarżący i jego reprezentant nie uczestniczyli w niej. Zgodnie z odwołaniem powodem tego była kwarantanna strony i pełnomocnika strony związana z koronawirusem. W związku z ww. okolicznościami kontrolujący kontaktowali się reprezentantem strony telefonicznie i elektronicznie celem uzyskania skanów dokumentów związanych z płatnościami RŚK (z tego powodu kontrola dot. płatności RŚK zakończyła się później niż kontrola dot. tylko pow. uprawnionych do wsparcia).

Oba ww. protokoły (same formularze) zostały stronie przekazane przy piśmie z 2 lutego 2021r. a całość materiałów z ww. kontroli (szkice i zdjęcia) została stronie przekazane przy piśmie z dnia 19 maja 2021r. wystosowanym przez organ I instancji.

Pismem z dnia 26 lutego 2021r. wykonawca kontroli poinformował skarżącego, że zastrzeżenia dotyczące ustaleń pokontrolnych są niezasadne. Skarżącemu przekazano m in., że raport z kontroli terenowej ma charakter dokumentu urzędowego. Brak stwierdzenia wypasu oparto o brak śladów bydła, brak odchodów zwierząt i ogrodzeń. Braki dotyczące koszeń wykazano zdjęciami zakwestionowanego terenu. W przypadku powiadomień o kontroli poinformowano skarżącego, że kontrola wykonywana pod nieobecność skarżącego zachowuje swoją ważność, a informacje o ww. kontroli były przekazywane reprezentantowi strony. Za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące zmieniającego się składu kontrolującego grunty - kontrolujący z którym strona miała kontakt przebywał na długotrwałym zwolnieniu, a w takiej sytuacji (aby uniknąć przedłużania się obsługi kontroli) protokół może być podpisany przez innego z pracowników wykonawcy kontroli.

Uznanie ww. kontroli za szczególnie istotne odnośnie do oceny sprawy wynikało z czasu ich przeprowadzenia - zostały ona wykonane jeszcze w roku, za który strona wnosiła o płatności. Istotnym powodem był także sposób ich przeprowadzenia (inspekcja terenowa) i sposób ich udokumentowania (zdjęcia kontrolowanego terenu, szkice z wskazaniem miejsc i kierunków wykonania ww. zdjęć, zarysu pow. uprawnionej do wsparcia).

Dalej organ wskazał, że nieprawidłowości dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyły tylko obszaru zadeklarowanego jako działka rolna B/Bl, C/Cl, D/D2, F/Fl. Zgodnie z zapisami obu ww. protokołów powierzchnia uprawniona do wsparcia na ww. działkach wynosiła odpowiednio 1,16 ha (deklarowano 1,27 ha), 1,26 ha (deklarowano 1,93 ha), 14,93 ha (deklarowano do 15,62 ha), 0,75 ha (deklarowano 0,83 ha). Ustalenia dotyczące pow. uprawnionej opisano na str. 3-1, 3-2 i 3 3 protokołu nr [...] i str. 3-1 i 3-2 prot. nr [...]) kodami DR13+ (powierzchnia uprawniona do wsparcia jest mniejsza niż pow. zadeklarowana), DR52/53 (pole zagospodarowania różni się od wykreślonego na załączniku graf. do wniosku), DR37 (identyfikacja granic działki została przeprowadzona w oparciu o dane GIS). W uwagach zawartych w protokole nr [...] odnośnie działki rolnej B/Bl i D/02 zawarto stwierdzenie, że wykluczone tereny obejmowały zakrzaczenia, teren bagienny, szuwary, turzyca.

Odnośnie działki rolnej C/Cl wskazano, że wykluczony teren obejmowały zakrzaczenia, teren bagienny, tarnina, jeżyna a na wykluczonym obszarze nie stwierdzono śladów wypasu. W przypadku działki rolnej F/Fl w uwagach zapisano, że teren wykluczony z płatności obejmowały zakrzaczenia W przypadku dziatek rolnych G/Gl (deklarowano 2,25 ha, stwierdzono 2,41 ha) i A/Al (deklarowano 10,71 ha, stwierdzono 11,39 ha) wykryto zaniżenie pow. uprawnionej do płatności (kod DR13- z protokołów). W przypadku wariantu ONW stwierdzonymi zaniżeniami (0,68 ha na działce A/Al, i 0,16 ha na działce G/Gl - łącznie 0,84 ha) skompensowano część pow. zawyżonej (0,11 ha na działce B/Bl, 0,67 ha na działce C/Cl, 0,69 ha na działce D/D1/D2, 0,08 ha na działce F/Fl - łącznie 1,55 ha). Dzięki temu pierwotna różnica między pow. zadeklarowanymi, a stwierdzonymi wynosząca łącznie 1,55 ha ostatecznie wyniosła 0,71 ha. Inne nieprawidłowości stwierdzone na ww. działkach dotyczyły wymogów związanych z płatnościami RŚK (głównie dot. nieprawidłowości ws. koszeń) i nie wpłynęły na wysokość płatności ONW.

Obszary wykluczone na działce B/Bl (dz. ewid. nr [...]) obejmowały tereny wzdłuż zachodniej granicy tej działki, na których stwierdzono zakrzaczenia i roślinność związaną z pobliskim ciekiem wodnym. Zakrzaczenia rozdzieliły pow. zadeklarowaną do płatności na tej działce na 2 obszary (niełączące się ze sobą) uprawnione do wsparcia z których większy odznaczał się pow. 0,85 ha (cz. centralna i północna), a mniejszy 0,31 ha (cz. południowa).

Analizowana sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy dotyczące płatności o które strona wnioskowała i okoliczności stwierdzone w związku z tym wnioskowaniem. Aby sprawę rozpatrzyć możliwie wnikliwie, wykonano na gruntach strony inspekcje terenowe, pozyskano wszystkie dostępne zdjęcia lotnicze działek skarżącego. Analizowane postępowanie było prowadzone bezstronnie. Nie utrudniano skarżącemu aktywnego udziału w postępowaniu lub dostępu do akt swojej sprawy (strona otrzymała skany dokumentów związanych z kontroli). Cały zebrany w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony odnośnie do jego przydatności dla oceny stanu działek strony w 2020r. względem wsparcia o które starała się strona. Stan wszystkich działek w ww. roku był ustalany w oparciu o wyczerpującą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - wyniki ww. kontroli zostały uznane za najbardziej wiarygodne źródło informacji o stanie gruntów, a z uwagi na charakter tego dowodu (jego aktualność, szczegółowość) dowód ten nie mógł zostać zignorowany np. poprzez bezkrytyczne uwzględnienie twierdzeń strony.

To właśnie taka sytuacja mogłaby powodować zarzuty arbitralności, czy dowolności materiału dowodowego. Strona nie przedłożyła dowodów mogących podważyć wyniki ww. kontroli mimo tego, że organy ARiMR nie utrudniały stronie zapoznania się z aktami sprawy przekazując stronie całość dokumentacji z kontroli terenowych. Decyzja organu I instancji zawiera dokładny opis i ocenę stanu faktycznego i prawnego będącego przesłanką jej wydania. Decyzja wprost wskazuje również na czym polegały nieprawidłowości (zmniejszenie powierzchni faktycznie użytkowanej zgodnie z wymogami ww. płatności) i jakie były tego konsekwencje (zmniejszenie płatności). Przy opisie ww. nieprawidłowości (nieprawidłowego stanu analizowanego terenu) posługiwano się możliwe jasnym i prostym językiem, tak aby treść decyzji była jak najbardziej zrozumiała.

Zarzuty skarżącego dotyczące wykonania inspekcji terenowych pod jego nieobecność zostały uznane za niezasadne. Art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. wskazuje, że zapowiadanie kontroli jest wyjątkiem uzasadnionym brakiem kolidowania z ich celem (np. gdy konieczna jest kontrola dokumentacji będącej w posiadaniu rolnika) lub skutecznością. Odnośnie kontroli dotyczącej powierzchni uprawnionej do płatności (tak jak w przypadku strony), czy też spełnienia wymogów wzajemnej zgodności na tej powierzchni, zawiadamianie o przyjeździe kontrolerów nie jest praktykowane. Ww. regulacja jest wyjątkiem od zasady obecności podczas czynności dowodowych (art. 79 k.p.a.) i jej sens oraz stosowanie ma oparcie m.in. w wyrokach polskich sądów administracyjnych.

Organ podkreślił, że w żadnym miejscu dokumentacji przyrodniczej skarżącego oraz planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie wskazano, aby tereny zadeklarowane przez skarżącego nie miały charakteru trwałych użytków zielonych bądź były fragmentem obszarów przyrodniczych lub znajdowały się na obszarach Natura 2000.

W takiej sytuacji (deklaracja strony, zawartość dokumentacji przyrodniczej i ww. regulacje) organy ARiMR nie mogły uznać, że grunty strony były częścią obszarów przyrodniczych - były to tylko trwałe użytki zielone, na których występowały siedliska przyrodnicze. Tym samym niemożliwe było zakwalifikowanie do płatności zwartych i znaczących powierzchniowo zadrzewień i zakrzaczeń będących częścią tych działek. Wynika to wprost z brzmienia §11 ust. 5 i 6 rozporządzenia RŚK z 2015. Ponieważ żadna z działek rolnych skarżącego nie jest położona na obszarze przyrodniczym dopuszczalne zadrzewienie dotyczy jedynie drzew rozrzuconych (pojedynczych lub ew. w skupieniach nie przekraczających 2 m szerokości), nie liczniejszych niż 100 drzew na 1 ha gruntu i nie utrudniających prowadzenia działalności rolniczej (w przypadku działek strony w ramach TUZ). Sytuacji tej nie zmienia to, że część gruntów skarżącego była deklarowana do wsparcia także jako torfowiska.

Skoro działki strony były i musiały być (z uwagi na §12 ust. 7 rozporz. RŚK i brak położenia na obszarach przyrodniczych) deklarowane przez stronę jako trwałe użytki zielone, to aby były one uprawnione do wsparcia musiały odznaczać się cechami takich użytków.

W ocenie organu zawarte w odwołaniu twierdzenia strony odnośnie płodozmianu nie są prawidłowe. Brak płodozmianu nie oznacza w przypadku terenów z TUZ i siedliskami przyrodniczymi braku lub ograniczenia zabiegów typowych dla tego rodzaju użytków rolnych. Chodzi tu o koszenie i usuwanie zadrzewień i zakrzaczeń albo przynajmniej (w kontekście uprawnień do płatności) niedeklarowanie zadrzewień, zakrzaczeń i ewidentnych mokradeł do płatności obszarowych, ONW i rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Obecność zakrzaczeń i zadrzewień, starych wysuszonych, zdrewniałych, przerośniętych traw przeczy istnieniu prawidłowo utrzymywanego TUZ. Tereny deklarowane do płatności przez skarżącego powinny mieć charakter łąkowy, a nie krzewiasty lub drzewiasty, czy też zaniedbany rolniczo.

Jeżeli zaś działek dotyczą zdarzenia o charakterze siły wyższej (działalność bobrów, tereny podmokłe wraz z charakterystyczną dla nich roślinnością itp.), to skarżący zawsze ma możliwość zgłoszenia ich do ARiMR. W niniejszej sprawie takie zawiadomienie nie nastąpiło.

Uwzględniając powyższe za prawidłowe uznano ustalenie powierzchni uprawnionych na działkach skarżącego na poziomie zaprezentowanym w decyzji organu I instancji. Oparcie tych ustaleń o szczegółową kontrolę terenową tych działek z końca 2020r. uznano na słuszne i racjonalne.

W obliczu zawartości materiału zdjęciowego z kontroli terenowych organ II instancji nie dał wiary twierdzeniom strony oraz przedłożonym przez stronę oświadczeniom o wypasaniu bydła na działce ewid. nr [...] oraz wykaszaniu niedojadów i uprzątaniu biomasy z łąk na działkach strony. Zaznaczono przy tym, że kontrolujący nie zakwestionowali całości ww. działki ewid. nr [...] (i innych działek strony) pod tym kątem, a jedynie fragmenty działek. Taka ocena wynikała z tego, że na zdjęciach z ww. kontroli (obejmujących praktycznie całość działek strony) faktycznie na zakwestionowanym odnośnie wypasu terenie nie stwierdzono śladów tego wypasu.

W ocenie organu II instancji materiały zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalały wystarczająco jednoznacznie określić powierzchnię, sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych strony w okresie istotnym dla niniejszej sprawy. Dotyczy to w szczególności ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych strony.

Efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie, nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych obszarów były to tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o ww. płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku strony. Strona nie dochowała bowiem podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie.

Organ podkreślił, że w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo, uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym, to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości, oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności Podpis pod wnioskiem o płatności oznaczał w niniejszej sprawie swego rodzaju poręczenie znajomości zasad, w oparciu o które przyznawane są te płatności, gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku informacji, jak i zgodę na poddanie weryfikacji tych informacji.

Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy decyzja organu I instancji została uznana przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR za prawidłową. Nie stwierdzono w niniejszej sprawie niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź naruszeń k.p.a. lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek. Również wybór i zastosowanie przepisów odnoszących się do sprawy uznano za prawidłowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. - art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2021r. poz. 182 dalej: ustawa) w zw. z art. 77§1 i 80 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności poprzez zaniechanie obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu strony oraz wydania decyzji w oparciu o wadliwie sporządzony, materiał dowodowy (niemal wyłącznie w oparciu o protokół z czynności kontrolnych);
3. - art. 27 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę zastrzeżeń oraz uwag, jakie zgłosił skarżący do sporządzonych raportów z dokonanych kontroli;
4. - art. 10§1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej aktywnego udziału w sprawie w szczególności przeprowadzenie kontroli terenowych bez udziału strony.
5. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. - § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - przez jego niezastosowanie w odniesieniu do części powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku i w konsekwencji niezakwaliflkowanie do płatności ONW części powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o powierzchni 0,71 ha, mimo że płatność ta powinna zostać przyznana;
7. - z § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. poprzez uznanie, że płatność nie może być przyznana jeśli na działce występują zadrzewienia i zakrzaczenia;
8. - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015r. poz. 1344) oraz Instrukcja realizacji kontroli PROW 2014-2020.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podniósł, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie o sporządzone raporty z kontroli, a także o analizę zdjęć lotniczych. Organy nie wyjaśniły, w jaki sposób do ustalenia powierzchni przyczyniła się analiza zdjęć lotniczych. Zgodnie z Instrukcją Realizacji Kontroli PROW 2014-2020 każda stwierdzona na działkach nieprawidłowość powinna być udokumentowana przynajmniej trzema zdjęciami, w sposób umożliwiający ich bezsporną identyfikację. W raporcie brak jest zdjęć dokumentujących wyłączenie 0,71 ha z płatności ONW. Ponadto większość wykonanych zdjęć, które mają niby dokumentować nieprawidłowości, dotyczy terenów już wyłączonych z użytkowania. Kilka pojedynczych drzew czy krzewów nie daje podstaw do stwierdzeń użytych w raporcie oraz do zastosowania kodów DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) i DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu poła zagospodarowania) na taką skalę wyłączenia z użytkowania rolnego na działkach rolnych A1; C1; D2 i G1, tak dużych powierzchni.

W ocenie skarżącego takie postępowanie jest w tym przypadku nieuprawnione. Kuriozalne jest również stwierdzenie, że przyczyną pomniejszenia powierzchni uprawy jest "zakrzaczona miedza'’ oraz "turzyca". Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że "miedza" to przecież nic innego jak granica działki, a różnego rodzaju "turzyce" są w programach rolnośrodowiskowo-klimatycznych roślinami wskaźnikowymi, czyli niezbędnymi do stwierdzenia rodzaju występującej łąki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania, tj. pełnomocnika Skarżącego oraz organu o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Strony nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie Sądu. Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

Sąd stwierdza w związku z tym, że skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Zarzuty skarżącego koncentrują się wokół zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, koncentracji materiału dowodowego i jego oceny. Zarzuty te okazały się uzasadnione.

Prowadząc postępowanie dotyczące przyznania płatności obowiązkiem organu jest uwzględnienie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowiącego, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.

81. Przy czym, z ust. 6 wynika, że art. 10a ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Ten zakres przedmiotowy regulują bowiem odrębne zasady.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: "ustawa PROW") z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaś z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy PROW. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej w ramach PROW obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy dysponowały obszernym materiałem dowodowym zebranym m. in. w czasie dwóch kontroli terenowych, przeprowadzonych w dniach 16-18 grudnia 2020r. (kwalifikowalność powierzchni) oraz dwóch z dni: 16-20 grudnia 2020r. i 23-25 stycznia 2021r. (płatność RŚK).

Z kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, szkice, uwzględniono zdjęcia lotnicze terenu.

Jednakże w ocenie Sądu ustalenia, które legły u podstaw zmniejszenia płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi za 2020r. nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Zauważyć przy tym należy, że skarżący aktywnie działał w czasie postępowania wyjaśniającego, dostarczając materiału dowodowego na wykazanie własnych twierdzeń, tj. obszarów kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności. Składał zastrzeżenia do kontroli, powoływał oświadczenia świadków co do wypasu bydła i koszenia działek, przedstawiał własne zdjęcia i prowadzoną dokumentację. Tymczasem organy nie wzięły tego materiału pod uwagę i nie odniosły się do niego w ogóle, oceniając zgromadzony materiał dowodowy. Jest to ewidentna wada postępowania dowodowego, jak i właściwego sporządzania uzasadnienia faktycznego decyzji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jest to bardzo istotna kwestia, bowiem to właśnie z uzasadnienia decyzji ma wynikać, co organ uznał za udowodnione, jakie przeprowadził czynność myślowe, które doprowadziły go do konkretnych wniosków stanowiących podstawę orzeczenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie wobec powyższego uchybienia wyciągnięte wnioski trudno uznać za przekonywujące i spójne oraz korespondujące z zebranym materiałem dowodowym.

Organ przeprowadził kontrolę terenową na przełomie grudnia i stycznia, przy istnieniu częściowej pokrywy śnieżnej na kontrolowanych działkach.

W ocenie Sądu wykonane w trakcie kontroli zdjęcia (ponad dwa miesiące od zakończenia wypasu), na których widać użytkowaną łąkę oraz teren nieskoszony, nie potwierdzają ustaleń kontrolerów. Kontrolerzy nie przedstawili żadnych dowodów na brak wypasu na ww. łąkach (zdjęcia tego nie dokumentują), a stwierdzenie, że łąka jest użytkowana kośnie jest nieuprawnionym stwierdzeniem tylko na tej podstawie, że w grudniu kontrolerzy zobaczyli resztki skoszonej trawy. Nadto ustalenie, że miedza była porośnięta chwastami, co ma świadczyć o nierolniczym wykorzystywaniu zgłoszonych do płatności gruntów jest zupełnie nielogiczny, bowiem miedza nie jest terenem wykorzystywanym rolniczo, a pełni rolę oddzielenia terenów. Twierdzeniom organów przeczą zapisy w rejestrze działań agrotechnicznych, a także oświadczenia rolników o prowadzonym na działce wypasie bydła i wykonaniu koszenia niedojadów. Wskazane powyżej uwagi i zastrzeżenia zgłaszane na każdym etapie postępowania przed ARiMR nie zostały rozpatrzone ani skonfrontowane ze stanem faktycznym.

W rezultacie decyzje organów obu instancji zapadły w oparciu o wnioski z kontroli, które stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym, a instancyjność tego postępowania była pozorna, bowiem druga instancja bezkrytycznie powieliła błędy I instancji, opierając się na błędnym raporcie kontroli.

Co istotne, skarżący przedłożył do akt sprawy, w toku postępowania oświadczenia rolników: A. H. i J. P., które zostały całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku czynności kontrolnych, jak i dokumentacja przedstawiona przez stronę, wymagały skonfrontowania i dokonania ich oceny w toku prowadzonego postępowania dowodowego przy uwzględnieniu śladów wypasu była oraz oświadczeń rolników:

Tymczasem, organ w sposób lakoniczny skonstatował, ze nie dał wiary twierdzeniom strony co stanowi niedostateczny sposób umotywowania decyzji.

W tej sytuacji wydane decyzję są nieprawidłowe, zostały bowiem oparte na dowolnych ustaleniach faktycznych, nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę (art. 153 p.p.s.a.) organy zobowiązane są do skonfrontowania dokonanych ustaleń ze wskazanymi przez Sąd powyżej uchybieniami w zakresie ustalenia stanu faktycznego w kontekście materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego. O ile nie znajdą nowych dowodów, świadczących jednoznacznie o niewykorzystywaniu rolniczym zakwestionowanych powierzchni, nie mogą w ponownym postepowaniu orzec tak samo jak obecnie. Zaakcentowania przy tym wymaga, że samo tylko "uzupełnienie" uzasadnienia o polemikę z materiałem dowodowym dostarczonym przez skarżącego będzie niewystarczające do obrony stanowiska organów.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., na które złożył się zwrot uiszczonego przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200,00 zł.