Uzasadnienie
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...], jako organ egzekucyjny prowadził do majątku zobowiązanego S. W. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela Z. K.. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę w Samorządowym Przedszkolu nr [...] oraz w Samorządowym Przedszkolu nr [...] w K..
Pismem z dnia 17.02.2017r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny o przedawnieniu należności objętych tytułami wykonawczymi i wniósł o kontynuowanie egzekucji do należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, które nie uległy przedawnieniu.
W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] kontynuował postępowanie egzekucyjne w stosunku do kosztów egzekucyjnych. W dniu 26.02.2018r. zakończono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w wyniku wyegzekwowania, a w dniu 26.06.2018r. prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] - również w wyniku wyegzekwowania należności z tytułu kosztów egzekucyjnych.
Pismem z dnia 25.04.2019r. (uzupełnionym pismem z dnia 12.07.2019r.) wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego jest nieuzasadnione, gdyż w dniu 09.02.2017r. stwierdzono wygaśnięcie zobowiązania wobec dłużnika pierwotnego: [...]. w terminach 16.02.201 lr., 16.03.201 lr., 16.04.20Hr., 16.05.2011r.
Mając powyższe na uwadze Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z dnia 19.07.2019r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], od [...] do [...] Postanowienie to organ egzekucyjny wydał na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 upea.
Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] pismem z dnia 11.09.2019r. zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska czy zobowiązanemu należy się zwrot kosztów egzekucyjnych pobranych w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wraz z odsetkami ustawowymi. Wierzyciel pismem z dnia 24.08.2019r. wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec pana S. W. było niezasadne, co spowodowało tym samym jego niezgodne z prawem prowadzenie. Wyegzekwowane koszty egzekucyjne podlegają zwrotowi według norm zawartych w przepisach upea, a wierzyciela obciążają powstałe odsetki z tytułu zwróconych kwot.
Pismem z dnia 01.10.2019r. organ egzekucyjny zwrócił się do zobowiązanego o wskazanie numeru konta na jaki należy dokonać zwrotu kosztów. Zobowiązany wskazał numer konta i organ egzekucyjny w dniu 11.10.2019r. zwrócił zobowiązanemu wyegzekwowane wcześniej koszty egzekucyjne wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...]zł. Pismem z dnia 18.10.2019r. organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]. Wierzyciel złożył wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.
W dniu 12.11.2019r. organ egzekucyjny wydał postanowienie obciążające wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie w.w tytułów wykonawczych w kwocie [...]zł. wraz z odsetkami ustawowymi w kwocie [...]zł.
Pismem z dnia 25.11.2019r. wierzyciel złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając:
- - niewspółmierność naliczonych kosztów egzekucyjnych do wkładu pracy organu egzekucyjnego i efektów egzekucyjnych dla wierzyciela w kontekście wyegzekwowania jego wierzytelności,
- - nieuwzględnienie w sprawie normy zawartej w art. 64c § 9 i § 10 upea oraz dokonania czynności egzekucyjnej zajęcia wierzytelności w okoliczności mającej na celu powstanie kosztów egzekucyjnych bez badania jakie ona może przynieść zaspokojenie egzekwowanej wierzytelności.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o wysokości kosztów egzekucyjnych.
W uzasadnieniu podkreślił, że wierzyciel został obciążony jedynie kwotą zwróconych zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami ustawowymi. Zarzut niewspółmierności naliczonych kosztów egzekucyjnych jest nieuzasadniony, gdyż koszty w kwocie [...]zł. naliczone zostały przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., a wierzyciel został obciążony jedynie kwotą [...]zł.
W skardze zarzucono naruszenie art. 64c § 9, 10 i 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
A także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn odmowy wiarygodności innych dowodów, jak również naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zaniechanie zbadania czy na zajmowanym rachunku znajdują się środki pieniężne, po to aby nie narażać Skarbu Państwa na koszty.
Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r wydany w sprawie SK 31/14 wierzyciel podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w związku z prowadzonym przez siebie postępowaniem egzekucyjnym nie poniósł nadmiernych obciążeń ani nakładów związanych z postępowaniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty, w wysokościach wskazanych w odniesieniu do poszczególnych czynności wymienionych w punktach 1)-14). W myśl art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. – w przypadku zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym jest to 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Zgodnie z § 6 art. 64 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera także opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, wynoszącą 1% kwoty egzekwowanych należności, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności powstaje, zgodnie z art. 64 § 9 pkt 3 u.p.e.a, z chwilą zawiadomienia zobowiązanego o zajęciu. Natomiast obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 10 art. 64 u.p.e.a).
Koszty egzekucyjne, co do zasady, obciążają zobowiązanego, co wynika z art. 64c § 1 u.p.e.a. Jednak zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem należności te wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela.
Organ egzekucyjny naruszył natomiast art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie z pominięciem wytycznych wynikających z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt SK 31/14. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (...) a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Postanowienia organów I i II instancji zostały zatem wydane w czasie, gdy przepisy te nie korzystały już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Jest to wyrok zakresowy, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Zgodzić się należy z organem co do tego, że wyrok ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego przepisu, albowiem przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy. Jednakże organ nie dostrzegł, że przepis taki od chwili ogłoszenia orzeczenia musi być traktowany, jako niezgodny z Konstytucją w granicach takich, jakie zostały określone w wyroku Trybunału. Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu; w pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał należy go nadal stosować.
Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17. Nadto zdaniem sądu organy powinny uwzględniać skutki tego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust.3).
Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Zatem bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.
Zatem organ ustalając wysokość opłaty egzekucyjnej oraz manipulacyjnej ma obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorów konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W kontrolowanej sprawie organy pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy zastosowały art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. i wskazaną tam wysokość kosztów, nie odnosząc się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być "ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in.
Nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Zastosowanie przez organ górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (należność w kwocie kilkuset tys. zł) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te, nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie bezwzględną sankcją pieniężną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 sierpnia 2019r. LEX nr 2711695). Ustalając wysokość opłaty należy wykazać jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości.
Miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono zobowiązanego, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w powyższym zakresie nie dokonano żadnego miarkowania, ograniczono się jedynie do treści wskazanych przepisów i efektywności działań organu, skoro dokonano skutecznego zajęcia, nie uzasadniając w pozostałym zakresie kwestionowanym przez stronę skarżąca wyżej wskazanych elementów, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na miarkowanie. Samo ograniczenie wysokości kosztów do wysokości wyegzekwowanej kwoty nie zmienia powyższej oceny. Organ nie odniósł się do zakresu czynności faktycznych podejmowanych w związku z prowadzona egzekucją i związanego z nimi nakładu pracy.
Organ nie zbadał sprawy w sposób indywidualny i nie uwzględnił w żaden sposób jej realiów tj. w/w warunków odnoszących się do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu. Zatem bez odwołania do konkretnych czynności wykonanych w sprawie wyliczenie w stosunku do najwyższej kwoty jest najniekorzystniejsze dla zobowiązanego, pomimo najmniejszych z możliwych, co do pracochłonności czynności, jakie zaistniały w kontrolowanej sprawie rachunku bankowego. Gdyby taka mechaniczna zależność miała wprost zachodzić to w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 zawarte zostałyby takie skazania. Innymi słowy, skarżone organy zupełnie pominęły te argumenty, które - jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału - zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne za podjęcie kilku czynności, pozostają w "racjonalnej zależności", o której mowa w w/w wyroku, a organ nie rozważył wszystkich okoliczności tej konkretnej sprawy.
Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania kosztów ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z dnia 28 czerwca 2016 r. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi została obciążona strona skarżąca. Nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych limitów opłat, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że pomimo braku konkretnego przepisu określającego kwotę maksymalną, co do kosztów zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i opłaty manipulacyjnej tj. braku tego określenia w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., można taką kwotę wyliczyć w sposób czysto proporcjonalny w odniesieniu do innych kwot podanych w podobnych przepisach.
W postępowaniu ponownym organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w ustalonej kwocie, realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi czynnościami organów. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej w/w wykładni prokonstytucyjnej.
W szczególności organ powinien zbadać czy zachodzą okoliczności uzasadniające obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w ustalonej wysokości, czy też koszty te powinny być miarkowane, mając na uwadze zarówno potrzebę zapewnienia funkcjonowania organu egzekucyjnego, jak i wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia, związane ze stwierdzeniem częściowej niekonstytucyjności przepisów określających wysokość opłat. Organ powinien mieć na uwadze także interes społeczny rozumiany w ten sposób, że funkcją opłat egzekucyjnych nie jest przysparzanie dochodu administracyjnemu organowi egzekucyjnemu ze środków publicznych, będących w dyspozycji innego organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy budżet w ogólności ponosi stratę z powodu braku możliwości wyegzekwowania od dłużnika należnych temu budżetowi środków.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw z art. 135 p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.