Uzasadnienie
D. F. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w N. S. z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od składek ubezpieczeniowych. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 12 czerwca 2017r., odmówił umorzenia tych odsetek.
Pismem z dnia 5 lipca 2017r. skarżąca wniosła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jednocześnie pismem z dnia 19 lipca 2017r. (data prezentaty organu) złożyła skargę na decyzję z dnia 12 czerwca 2017r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie i niewzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co skutkowało jej zdaniem, błędnymi ustaleniami i w związku z tym arbitralnym, nieprawidłowym rozstrzygnięciem.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 czerwca 2017r. o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na regulację prawną zawartą w ustawie z 7 kwietnia 2017r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017r., zwłaszcza na art. 17 ww. ustawy i wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zaskarżony akt (tj. decyzja I-instancyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2017r.) wydany został już po dniu 1 czerwca 2017r., podobnie sama skarga (złożona została zgodnie z prezentatą organu w dniu 19 lipca 2017r.), zatem po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a skoro tak, to w przedmiotowym przypadku zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące po 1 czerwca 2017r., zgodnie z którymi przepis art. 52 § 3 p.p.s.a, brzmi następująco: "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa".
Sąd zauważył, że organ w decyzji z dnia 12 czerwca 2017r., prawidłowo na dzień wydania tej decyzji, pouczył skarżącą o możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ uczynił to na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017r. – według którego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy tj. przed 1 czerwca 2017r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (...). Skarżąca skutecznie wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosując się do prawidłowego na ten czas, pouczenia i skorzystała z możliwości weryfikacji decyzji, o czym świadczy wydanie przez ZUS decyzji z dnia 2 sierpnia 2017r., którą utrzymał w mocy decyzję organu z 12 czerwca 2017r. W zakresie weryfikacji decyzji z dnia 2 sierpnia 2017r., skarżącej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, o czym została pouczona.
Skoro więc skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym pozbawiała się prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a, strona mogła wnieść skargę na tę decyzję, gdyby nie skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże w realiach przedmiotowej sprawy, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, skarga do sądu jest już niedopuszczalna i została postanowieniem z 11 września 2017r. odrzucona.
Na skutek skargi kasacyjnej D. F., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 stycznia 2018r., sygn. akt II GSK 4285/17 uchylił powyższe rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Sąd kasacyjny wskazał, że dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na akt lub czynność do sądu administracyjnego, jako przedwczesne jest niedopuszczalne. To ostatnie nie dotyczy takiego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku takiego środka zaskarżenia strona jest uprawniona i zobowiązana zdecydować, czy skorzysta z takiego środka, a zatem czy wniesie ona wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ, czy też od razu, nie korzystając z niego, wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Krakowie winien raz jeszcze rozpoznać i ocenić dopuszczalność wniesienia skargi, przy uwzględnieniu regulacji prawnych odnoszących się do zmiany treści art. 52 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z kolei § 3 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Regulacja art. 52 § 2 i § 3 została zmieniona przez art. 9 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017r. W szczególności wedle art. 17 ww. ustawy "1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". Natomiast wedle ust. 2 ww. art. "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".
W realiach kontrolowanej sprawy zaskarżony akt (tj. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2017r.) wydany został już po dniu 1 czerwca 2017r., podobnie po tej dacie złożona została sama skarga (zgodnie z prezentatą organu w dniu 19 lipca 2017r.), zatem po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego, w przedmiotowym przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 52 § 3 p.p.s.a, w brzmieniu po 1 czerwca 2017r.: "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa".
Organ w decyzji z dnia 12 czerwca 2017r., prawidłowo pouczył skarżącą o powyższych uprawnieniach.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi. Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej chyba, że jak w aktualnym brzmieniu art. 52 § 3, uprawniają stronę do wniesienia skargi na decyzję bez skorzystania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Natomiast jeżeli skarżący wniósł taki środek odwoławczy, zatem wniósł odwołanie, zażalenie, lub też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji i w wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji wydał decyzję lub postanowienie, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie na akt organu II instancji, wydany w wyniku rozpoznania odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. (tak: NSA w postanowieniu z 10.04.2018r., sygn. akt I OSK 811/18)
Skarżąca pomimo pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji z 12 czerwca 2017 r., nie wyczerpała więc, wobec skorzystania z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, toku instancji przed organami administracji publicznej i z tego względu jej skarga okazała się przedwczesna, co z kolei obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Podkreślić należy, że sąd I instancji nie może rozpoznać skargi, która nie została poprzedzona wyczerpaniem przez stronę skarżącą właściwego trybu zaskarżenia danego aktu w administracyjnym toku instancji, ponieważ skarga taka dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Niezachowanie przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. trybu ma miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ.
Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji, czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 979/15). Orzeczono zatem jak w sentencji postanowienia na podstawie art 58 § 1 pkt 6 ustawy o p.p.s.a.