Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania G. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 1 września 2021 r. ustalającą ww. wysokość podatku od nieruchomości na 2021 r. w kwocie 51 010 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zacytowało mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.), dalej "u.p.o.l.", tj. art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 6 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), dalej "p.g.k.". Podało następnie, że z akt sprawy wynika, że kwestionowany przez podatnika sposób ustalenia podatku od nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] dotyczy działek sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Tr (tereny różne) i dr (drogi – tereny komunikacyjne).
Zatem, wbrew twierdzeniu podatnika, przedmiotowe działki nie stanowią nieużytku, który w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem N. Organ odwołał się w szczególności do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3825/21, z którego wynika, że unormowanie zawarte w art. 21 ust. 1 P.g.k. stanowi podstawę wymiaru podatków, o czym przesądził także ustawodawca podatkowy w art. 1a ust. 3 u.p.o.l., nadając normatywne (podatkowe) znaczenie gruntom wymienionym w tej regulacji poprzez sklasyfikowanie w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podał, również odnosząc się do orzecznictwa NSA, że dopóki dane zawarte w ewidencji, takie jak przeznaczenie, klasyfikacja gruntu, nie zostaną zmienione we właściwym dla tego postępowaniu zachodzi związanie tymi danymi. Kolegium odwołało się także do regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 P.g.k., z której wynika obowiązek (między innymi właścicieli gruntów) zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian.
Przepis ten ma na celu zapewnienie aktualności danych w przedmiotowej ewidencji, która – jak zaznaczył organ – jest dokumentem urzędowym i jej funkcją jest poświadczanie danych prawdziwych i aktualnych.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił zobowiązanie podatkowe zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, na podstawie aktualnych danych ewidencji gruntów i budynków, biorąc pod uwagę stawki określone w uchwale Rady Miasta T. z dnia 28 października 2020 r. w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości.
W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję SKO, pełnomocnik skarżącej – wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania – zarzucił naruszenie:
- a. przepisów prawa materialnego, a to art. 1a ust. 3 u.p.o.l. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają zawsze znaczenie przesadzające, pomimo że w przedmiotowym postępowaniu prowadzi to do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej,
- b. przepisów prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a. poprzez jego pominięcie skutkujące usankcjonowaniem w obrocie prawnym kilku jednocześnie sprzecznych ze sobą działań organu podatkowego I instancji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał w szczególności, że w toku całego postępowania skarżąca podnosi, że stan gruntów na należącej do niej nieruchomości przy ul. [...] oraz możliwość ich wykorzystania, a także kwalifikacji objęty był przez organ podatkowy I instancji notoryjnością urzędową. Zauważył, że sam Burmistrz Miasta T. przekazał do UMK Wydziału [...] informację, zgodnie z którą na przedmiotowej nieruchomości znajduje się hałda, będącą pozostałością po byłych Z., której teren jest zanieczyszczony w stopniu uniemożliwiającym prowadzenie na nim jakichkolwiek działań.
Jednocześnie, ten sam organ określił kwotę podatku od przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] wg stawki obowiązującej dla Tr – terenów różnych i dr – dróg komunikacyjnych. Oczywistym zatem w ocenie skarżącej pozostaje, że doszło do dwutorowości działań tego samego organu podatkowego i działania te pozostają ze sobą w sprzeczności, której nie można pogodzić, co zaś w oczywisty sposób narusza zasadę zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Przepis ten oznacza, że Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, nie można go jednak interpretować w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania administracyjnego, w toku którego wydany został zaskarżony skargą akt administracyjny.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym Sąd nie uwzględnił sformułowanych w skardze zarzutów.
Zgodnie z normą art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty oraz budynki lub ich części. Natomiast, jak stanowi art. 2 ust. 2 u.p.o.l. opodatkowaniu tym podatkiem nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Podstawę opodatkowania gruntów stanowi ich powierzchnia, zaś w odniesieniu do budynków - ich powierzchnia użytkowa (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l.). Obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku (art. 6 ust. 1 u.p.o.l.). Jeżeli w trakcie roku podatkowego zaistniało zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, a w szczególności zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego części, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to zdarzenie (art. 6 ust. 3).
Jeżeli obowiązek podatkowy powstał lub wygasł w ciągu roku, podatek za ten rok ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy, w których istniał obowiązek (art. 6 ust. 5). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l., stawki podatku od nieruchomości w przypadku przedmiotu opodatkowania jakim są grunty i budynki, są zróżnicowane w zależności od ich funkcji, a w szczególności od tego, czy są one związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.o.l. zgodnie z którym podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:
- 1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3;
- 2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;
- 3) użytkownikami wieczystymi gruntów;
- 4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:
- a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Rolnych lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,
- b) jest bez tytułu prawnego, z zastrzeżeniem ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, co do których wymiar podatku jest sporny. Kwestionowany przez podatnika sposób ustalenia podatku od nieruchomości położonej w T. przy ul. [..] dotyczy działek sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako Tr (tereny różne) i dr (drogi – tereny komunikacyjne). Słusznie zatem organy obydwu instancji wywiodły, że wbrew twierdzeniu podatnika, przedmiotowe działki nie stanowią nieużytku, który w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem N. Skarżąca natomiast nie kwestionując tego co formalnie wynika z tej ewidencji, twierdzi, że organ I instancji działa "dwutorowo" podejmując sprzeczne ze sobą czynności; z jednej strony bowiem przekazał do UMK Wydziału [...] informację, zgodnie z którą na przedmiotowej nieruchomości znajduje się hałda, będącą pozostałością po byłych Z., której teren jest zanieczyszczony w stopniu uniemożliwiającym prowadzenie na nim jakichkolwiek działań a z drugiej określił kwotę podatku od przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] wg stawki obowiązującej dla Tr – terenów różnych i dr – dróg komunikacyjnych.
Oceniając powyższe stanowisko w kontekście prawidłowości wydanych decyzji i zasadności skargi, Sąd podziela powszechnie reprezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd co do związania organów podatkowych zapisami ewidencji przy wymiarze podatków, który wynika art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Zgodnie z treścią tego unormowania, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zwrot "podstawa wymiaru podatków’ należy rozumieć w ten sposób, iż wpływające na wymiar podatku dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów podatkowych, a to znaczy, że organy podatkowe nie mogą czynić ustaleń faktycznych sprzecznych z danymi ewidencyjnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z ostatniego okresu: z dnia 25 sierpnia 2021 r., III FSK 4002/21, z dnia 6 października 2021 r., III FSK 165/21, czy z dnia 12 października 2021 r., III FSK 385/21).
Jak ujęto to w pierwszym z wymienionych judykatów, zawarte w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. pojęcie "wymiar podatku" odnosi się zarówno do powierzchni, jak i funkcji (klasyfikacji), co oznacza, że organ podatkowy zobowiązany jest odwoływać się do danych zawartych w ewidencji, ilekroć są one prawnie relewantne dla prawidłowego określenia lub ustalenia zobowiązania podatkowego. Dane co do klasyfikacji gruntu są wiążące dla organu podatkowego, który w postępowaniu podatkowym nie ma kompetencji do ich zmiany; zmiana taka jest możliwa dopiero wówczas, gdy odpowiedni zapis zostanie dokonany w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III FSK 4693/21, dostępny, podobnie jak inne powołane wyroki na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym wykluczona jest możliwość prowadzenia przeciwdowodu w trybie art. 194 § 3 O.p przez inne organy, w tym także podatkowe, na okoliczność faktycznego wykorzystywania gruntów lub ich faktycznego charakteru. Stanowisko to uznać należy za ugruntowane także w literaturze przedmiotu (glosa A. Bartosiewicza, opubl. baza LEX, wyrok NSA z 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1150/11).
Stosownie do art. 22 ust.1 u.p.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Właściciele i osoby władające obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2). Zgodnie natomiast z § 49 ust.1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia organy podatkowe - w przypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego. Zawiadomienie to zawiera w szczególności oznaczenie dokumentu, który stanowił podstawę do zmiany, oraz datę jej wprowadzenia.
Chcąc zatem podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Podzielić należy także wniosek, że z regulacji art. 21 ust. 1 u.p.g.k. oraz przepisów wymienionego rozporządzenia wynika, że datą zmiany treści ewidencji jest data określona w skierowanym do organu podatkowego zawiadomieniu starosty (por.: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 986/11).
W konsekwencji, zarzucana niespójność działań organu I instancji nie ma bezpośredniego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy o określenie podatku od nieruchomości gdyż organy podatkowe są związane wpisami klasyfikacyjnymi nieruchomości zawartym w ewidencji i na nich muszą oprzeć rozstrzygnięcie a nie mając legitymacji czynnej do wnioskowania o zmianę danych w ewidencji, oczekiwać muszą aż te dane zostaną ewentualnie zmienione na wniosek właściciela nieruchomości.
Skarżąca nie wskazała by wykazała w tym zakresie jakąkolwiek inicjatywę a zatem zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji uznać należało za prawidłową i zgodną z przepisami prawa.
Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi G. G..