Wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2022 r., I SA/Kr 41/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w K. z dnia 22 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w K. na rzecz strony skarżącej U. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skład

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Piotr Głowacki (spr.)
st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28.10.2020r., znak sprawy [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. odmówił U. zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020r. wskazując, iż złożony w dniu 20.04.2020r. wniosek nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienia, a to wobec nie wypełnienie pkt [...] wniosku, pomimo wezwania do złożenia kompletnego wniosku.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono, iż brak zakreślenia jednej rubryki wniosku stanowił jedynie błąd techniczny, nadto wezwanie nigdy nie dotarło do adresata, organ wydał zaskarżoną decyzję z dnia 22.12.2020r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia 28.10.2020 r., motywując, iż po ponownej analizie wniosku ustalono, że wezwanie z 5 czerwca 2020r. do usunięcia braków zostało awizowane 12 czerwca 2020r., a 19 czerwca 2020r. zostało odebrane przez pracownika kancelarii, a wniosek nie został uzupełniony.

Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję. Zarzucił jej:

• naruszenie art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: "ustawa o COVID-19") przez odmowę jego zastosowania, mimo wystąpienia wszelkich okoliczności uprawniających do jego zastosowania wobec skarżącej, posiadania statusu zgłoszonego płatnika składek do ubezpieczeń społecznych mniej, niż 10 ubezpieczonych przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r., oraz złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r.;
• naruszenie art. 31zp ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 i 4 ustawy o COVID-19 poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. [...] nadany do ZUS w dniu 17.04.2020 r. zawierał braki formalne polegające na nie zakreśleniu właściwego pola w punkcie [...] formularza [...], które to nie zostały uzupełnione w terminie, podczas gdy, wnioskodawca, tj. spółka cywilna, w świetle Ustawy prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, dalej: "p.u.") nie posiada tzw. zdolności upadłościowej, a spółka cywilna nie była obowiązana do zakreślenia opcji "TAK" lub "NIE" w oznaczonym numerem [...] polu;
• naruszenie art. 11 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości, co do treści normy prawnej przejawiającej się w błędnej treści formularza [...], a przez to odebranie skarżącej uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za marzec - maj 2020 r.;
• naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające odmowę skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za marzec - maj 2020 r.,
• art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej przejawiającej się w błędnej treści formularza [...], a przez to odebranie skarżącej uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za marzec-maj 2020 r.;
• art. 6 k.p.a. statuującego zasadę praworządności, polegającego na jego błędnym zastosowaniu poprzez uznanie, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego formularza [...] mimo, iż pole oznaczone symbolem [...] jej nie dotyczyło z uwagi na nieposiadanie zdolności upadłościowej, a brak było odpowiedniego do zaznaczenia poła "NIE DOTYCZY";
• art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji organu I instancji, a przez to uniemożliwienie jej złożenia twierdzeń i dowodów na potwierdzenie sytuacji finansowej spółki cywilnej zgodnie z wytycznymi Komunikatu Komisji Europejskiej (2020/C I/Ol z 20.03.2020 r.) oraz zweryfikowania jej pod kątem przesłanki opisanej w definicji w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187 z 26.6.2014, s. 1), w sytuacji gdy nie było możliwym prawidłowe wypełnienie pola [...] formularza [...], który nie dotyczy spółki cywilnej - jako wnioskodawcy - płatnika składek ZUS przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i pominięcie tej kwestii przez organ II instancji;
• błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżącej skutecznie doręczone pismo wysłane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dn. 8.06.2020 r., zawierające wezwanie do uzupełnienia wniosku [...], podczas gdy w wyniku zaniedbań na poczcie w rzeczywistości owo pismo nigdy nie dotarło do adresata, skutkiem czego skarżąca nie znała jego treści i nie mogła w sposób oczekiwany przez ZUS uzupełnić wniosku.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a spór zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w ustalonym stanie faktycznym.

Analizując powyższe, zauważyć należy uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a jedynie do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, sporna decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję, po której następuje część nazwana "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano pełną treść art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wskazującą na tryb odwoławczy od decyzji I instancji, a także na art. 138 § 1 pkt 1 kpa do takiego trybu się odnoszący. Następnie przywołano lakonicznie treść decyzji organu I instancji i motywy rozstrzygnięcia, aby finalnie sformułować jedno kluczowe dla sprawy zdanie, że po ponownej analizie wniosku ustalono, że wezwanie z 5 czerwca 2020r. do usunięcia braków zostało awizowane 12 czerwca 2020r., a 19 czerwca 2020r. zostało odebrane przez pracownika kancelarii, zaś wniosek nie został uzupełniony. Dalej następuje tylko konkluzja, iż w związku z tym utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Taki sposób uzasadnienia – w ocenie sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącego, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zo ust. 1, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją odnoszącą się także do zarzutów skarżącej. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z 205 § 2 tejże ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.