Uzasadnienie
Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 stycznia 2022r., nr 07000/71/659393/2021 utrzymano w mocy decyzję z dnia 20 stycznia 2021r. nr 070000/71/33545/2021/RDZ-B6, odmawiającą I. K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r.
We wniosku z dnia 19 stycznia 2021r. wnioskodawczyni oświadczyła, iż prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A, a zgodnie z bazą CEiDG wg stanu na 30.09.2020r., przeważającą działalnością był kod PKD 69.20.Z, który nie uprawnia do zwolnienia. Zmiana kodu została dokonana dopiero 6.11.2020r. i zdaniem organu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nawet uczynienie zmiany z datą wsteczną. Organ stwierdził, że poprawność kodu PKD została sprawdzona w rejestrze REGON. Dodano, że ustawodawca nie nałożył na organ udzielający pomocy obowiązku innej weryfikacji stanu faktycznego jak tylko na podstawie zapisów widniejących w rejestrach. Uznano, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek aktualizacji danych i to przedsiębiorca powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swoich zaniechań w tym zakresie.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy z dnia 8 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374), przez uznanie, że działalności (PKD) 2007 jest ustalana wyłącznie na podstawie danych widniejących w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., a zarazem jest to jedyny środek dowodowy na powyższą okoliczność;
- ustawodawca nie nałożył na organ udzielający pomocy obowiązku innej weryfikacji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007;
- nie ma możliwości udowodnienia prowadzenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej za pomocą innych środków dowodowych, niż wskazane w treści tego przepisu;
przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy covidowej, poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że z powyższego przepisu wynika wyłącznie konieczność figurowania w CEIDG działalności gospodarczej o przeważającym kodzie 56.10.A na dzień 30 września 2020r., w sytuacji gdy z powyższego przepisu wynika jedynie wymóg prowadzenia na dzień 30 września działalności gospodarczej o przeważającym kodzie 56.10.A;
art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r. poz. 646 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącej - przedsiębiorcy nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, skutkujące wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącą do uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej zwolnienia z takiego obowiązku;
art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 31zo ust. 11 ustawy covidowej, poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącej-przedsiębiorcy wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 31zo ust. 11 ustawy covidowej w zakresie możliwości udowodnienia rzeczywistego prowadzenia przez skarżącą przeważającego rodzaju działalności gospodarczej o kodzie PKD 56.10.A za pomocą innych środków dowodowych, niż informacje ujawnione w rejestrze
REGON, co w konsekwencji doprowadziło do decyzji odmownej w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020r.;
art. 22 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 2 w zw. z art. 11 w zw. z art. 12 Prawa przedsiębiorców, poprzez stosowanie wewnętrznej, subiektywnej zinterpretowanej normy prawnej, upoważniającej dzięki temu do wydania negatywnej decyzji organu rentowego w przedmiotowym zakresie, polegające na prowadzeniu do wyeliminowania, a co najmniej znacznego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w czasie pandemii COVID-19, jak również istotnego ograniczenia pomocy finansowej dla przedsiębiorców.
W związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej: "Kodeks postępowania administracyjnego"), poprzez:
- niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych w postępowaniu przez skarżącą, a przede wszystkim dokumentacji księgowej, tj. raportów okresowych dokumentujących sprzedaż tylko wg kodu PKD 56.10.A od czerwca 2020r. do października 2020r. oraz związanych z nimi struktur przychodów dokumentujących uzyskiwanie dochodu wyłącznie wg kodu PKD 56.10.A oraz umów o pracę, zlecenie kelnerów i kucharzy od lipca 2019r. do października 2020r.;
- na okoliczność wykazania faktów, a to wyłącznego osiągania przez skarżącą od co najmniej od czerwca 2020r., a przede wszystkim na dzień 30 września 2020r. dochodu z usług gastronomicznych, prowadzenia przez skarżącą od co najmniej lipca 2019r. działalności gospodarczej, tj. lokalu gastronomicznego (kod PKD 56.10.A) jako wiodący rodzaj działalności gospodarczej, skarżąca co najmniej od lipca 2019r., a przede wszystkim na dzień 30 września 2020r. zatrudniała wyłącznie pracowników do obsługi lokalu gastronomicznego, a tym samym prowadziła działalność gospodarczą - lokal gastronomiczny zaliczany pod kod PKD 56.10.A, jako wiodący rodzaj działalności gospodarczej;
- pominięcie w ustaleniach istotnego faktu dla sprawy, a to prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej o wiodącym rodzaju PKD 56.10.A, tj. w zakresie restauracji i innych placówek gastronomicznych (kod PKD - 56.10.A) od co najmniej lipca 2019r., a dokładnie lokalu gastronomicznego - Sali bankietowej z możliwością organizacji przyjęć okolicznościowych z obsługą gastronomiczną oraz osiągania dochodu co najmniej od lipca 2019r. z prowadzenia ww. lokalu gastronomicznego, a jedynie dorywczo z usług rachunkowości;
- pominięcie w ustaleniach faktycznych istotnego faktu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to zatrudniania przez Skarżącą od lipca 2019 r. kucharzy oraz kelnerek w ramach obsługi lokalu gastronomicznego, a zarazem braku zatrudniania przez Skarżącą pracowników z zakresu rachunkowości, co świadczy o prowadzeniu przez Skarżącą, jako wiodącego rodzaju działalności gospodarczej - lokalu gastronomicznego zaliczanego pod zakres kodu PKD 56.10.A;
- pominięcie w ustaleniach faktycznych, iż skarżąca dokonała w dniu 06 listopada 2022r. zmiany kodu PKD z 69.20.Z na 56.10.A z data wsteczną na dzień 13 lutego 2020r., co niewątpliwie świadczy o tym, że skarżąca prowadziła jako przeważający rodzaj działalności gospodarczej o kodzie 56.10.A, a tym samym
- zaniechanie zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz dowolną ocenę zgromadzonego ww. materiału w trakcie postępowania, polegającą na stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020r., w sytuacji gdy skarżąca prowadziła na dzień 30 września 2020r., a co najmniej od lipca 2019r. działalność gospodarczą w przeważającym zakresie restauracji i obiektów gastronomicznych (kod PKD 56.10.A);
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ rentowy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przepisu prawa, z którego wynika brak nałożenia przez ustawodawcę na organ udzielający pomocy obowiązku innej weryfikacji stanu faktycznego odnoszącego się do rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę, a w konsekwencji uniemożliwienie sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu rentowego wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia decyzji odmownej;
art. 79a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak również brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020r.
W odpowiedzi na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej: "ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa o Covid") zgodnie z którym, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.
Jednocześnie ustawodawca zastrzegł w art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r.
W ocenie skarżącej nie można przyjmować bezkrytycznie danych zawartych w rejestrze REGON, a w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej. W ocenie organu natomiast, nie ma podstaw do ustalania rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid należy interpretować ściśle i w związku z tym ustalenie "przeważającej działalności" może nastąpić wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON.
Istota sprawy sprowadzała się więc do tego, czy ocena spełnienia warunku do skorzystania ze zwolnienia z opłacania składek, tj. prowadzenie na dzień 30 września 2020r. przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD 56.10.A dokonuje się jedynie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r., czy też dla ustalenia spełnienia tej przesłanki należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne, a dane z rejestrów potraktować jedynie jako jeden dowodów.
Omawiane zagadnienie znajduje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2022r., sygn. akt I GSK 1548/21, z 20 października 2021r., sygn. akt I GSK 575/21 i sygn. akt I GSK 829/21; z 5 listopada 2021r., sygn. akt I GSK 754/21; z 4 marca 2022r., sygn. akt I GSK 1412/21).
Podzielając zatem wyrażone w tych wyrokach poglądy odnośnie wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid, powtórzyć należy za NSA, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020r. poz. 443 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywan ia do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2020r., poz. 560), zgodnie z którym (§ 9), wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. 2007r. nr 251, poz. 1885 ze zm.). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji), bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów niepodlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.
W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie potwierdzać ma stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016r. sygn. akt II UK 402/15). W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2018r. poz. 647 ze zm.), objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dodać należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2000r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.
Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie można uznać za prawidłowe takiego rozumienia art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, w stosunku do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania i istnienie wprowadzonego przez ustawodawcę trybu uproszczonego nie może przeważać nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.
Za przedstawioną interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.
Ponadto z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008r., P 57/07; z 14 czerwca 2006r., K 53/05, z 11 czerwca 2002r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75 –81 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Dokonując, zatem wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid, z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej, nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz że pozwala on pomijać twierdzenia (i dowody) strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid prowadziłoby bowiem do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.
Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu w przedmiocie przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek także na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają dodatkowo dyrektywy wykładni celowościowej.
Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy o Covid stanowi bowiem jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy Covid i celami jakie ma ona realizować.
Zatem w rozpoznawanej sprawie takie postępowanie wyjaśniające, jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżąca, nie zostało przeprowadzone, mimo że skarżąca podnosiła i wykazywała, iż faktycznie prowadzona przez nią działalność (od czerwca 2020r.) odpowiada kodowi PKD 56.10.A, a nie jak to wynikało z rejestru REGON na dzień 30 września 2020r. – 69.20.Z. Organ przedwcześnie zatem przyjął, że skarżąca podlega wykluczeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę.
Powyższe oznacza, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o Covid, organ nieprawidłowo pominął twierdzenia i przedłożone przez skarżącą dowody dotyczące okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał ich zweryfikowania w oparciu o dowody pozwalające wyjaśnić sprawę. Naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą.
Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych oraz art. 31zo ust. 8 ustawy o Covid, Sąd był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.