Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2013 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez S.J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 15 maja 2009 r. S.J.złożył wniosek o przyznanie płatności na 2009 r., w związku z czym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu 10 listopada 2009 r. decyzję nr [...] o przyznaniu S.J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. do powierzchni 7,22 ha z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2.808,67 zł. Płatności przyznane tą decyzją zostały w dniu 3 grudnia 2009 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Prezesa ARiMR z dnia 16 marca 2012 r. nr [...].
W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kolejną decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. o nr [....] odmówił S.J. wnioskowanych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W wyniku kontroli wniosku stwierdzono bowiem, że powierzchnia uprawniona do dopłat została oszacowana na poziomie 4,19 ha z deklarowanych we wniosku 7,22 ha. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania i w konsekwencji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1199/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję z dnia 3 lipca 2012 r.
Równolegle, pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował S.J. o możliwości dokonania zwrotu kwoty nadmiernie pobranych płatności za rok 2009 na rachunek bankowy Agencji oraz o tym, iż w przypadku jej nieuregulowania zostanie wszczęte postępowanie w kwestii ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności, mające na celu wyegzekwowanie należnej kwoty.
Ponieważ S.J. nie zwrócił wypłaconych mu należności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji z dnia 10 listopada 2009 r. i następnie decyzją nr [...] z dnia 25 lutego 2013 r. ustalił S.J. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 2.808,67 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek pomyłki organu wypłacono S. J. płatności przyznane decyzją z 10 listopada 2009 r. Pomyłka wynikała stąd, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, to jest nie uwzględniono maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG), co winno było nastąpić w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Według organu S.J.mógł wykryć błąd organu, gdyż podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, co znaczy, że we wniosku powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do przyznania płatności. Ponadto w sprawie nie zachodzi przedawnienie.
Odwołując się od powyższej decyzji S.J. zarzucił jej niezgodność z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.). Wskazał, że dane podane we wniosku o przyznanie płatności zostały zweryfikowane przez właściwy organ, tak więc błąd nie mógł być wykryty przez niego samego. Podniósł ponadto, że o obowiązku zwrotu nie dowiedział się przed upływem 12 miesięcy od daty płatności.
Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. z uwagi na równolegle toczące się postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję z dnia 3 lipca 2012 r. o odmowie przyznania S.J. płatności. Ponieważ WSA w Krakowie wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1199/12 oddalił skargę S.J., dlatego organ podjął zawieszone postępowanie w dniu 15 października 2013 r. i w dniu 13 listopada 2013 r. została wydana przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzja nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej uprzednio decyzji z 25 lutego 2013 r. Zarówno ta decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostały zwrócone do organu z adnotacją "adresat wyprowadził się bez pozostawienia adresu".
W dniu 8 lipca 2014 r. S.J. wniósł do organu o wydanie mu kserokopii decyzji z 13 listopada 2013 r. i postanowienia z 15 października 2013 r.
Wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia 13 listopada 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/14 odrzucił wniosek jako przedwczesny, stwierdzając, że kwestie przywrócenia terminu można rozpoznać dopiero po przesądzeniu w sposób prawomocny czy nastąpiło uchybienie tego terminu do wniesienia skargi. Następnie w dniu 12 listopada 2014 r. wydał postanowienie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1310/14 o odrzuceniu skargi S.J. z uwagi na jej przedwczesność. Zdaniem Sądu zaskarżona przez S.J. decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż organy nie dochowały obowiązku pouczenia strony o treści art. 41 k.p.a., a w przypadku zmiany adresu, o której organ nie został powiadomiony, miał on obowiązek we własnym zakresie ustalić adres strony. W związku z tym doręczenia decyzji z 13 listopada 2013 r. i postanowienia z 15 października 2013 uznano za nieskuteczne.
Organ w związku z powyższym wydał w dniu 8 grudnia 2014 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, które doręczono osobiście stronie w dniu 18 grudnia 2014 r. Natomiast w dniu 23 stycznia 2015 r. została wydana decyzja nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z 25 lutego 2013 r. ustalającej S.J. kwotę nienależnie pobranego świadczenia, która z kolei została doręczona adresatowi w dniu 9 lutego 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ uściślił, że wypłacone S.J. środki publiczne pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 z późn. zm.), a przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Wyjaśniono, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata) a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną).
Stąd dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji opiera się zatem na rozstrzygnięciu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 5 kwietnia 2012 r., w której organ wydał nową decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r. Poza tym przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata środków.
Obejmuje swoim zakresem nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Przechodząc do stanu faktycznego sprawy wskazano, że przyznane S. J. decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r. płatności w wysokości 2.808,67 zł zostały w dniu 3 grudnia 2009 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez niego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie, której S. J. uzyskał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przyjmuje się, że utracił on uprawnienie do uzyskania tych płatności. Środki przekazane na jego rachunek w dniu 3 grudnia 2009 r. zostały pobrane nienależnie.
Postawą prawną rozstrzygnięcia decyzji z 25 lutego 2013 r. były przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170 poz. 1051 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Kodeks postępowania administracyjnego.
Oceniając na marginesie decyzję z dnia 10 listopada 2009 r. wskazano, że przyznanie S. J. płatności nastąpiło bez uwzględnienia wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej numer 4378/8, 4378/10, 4378/11, 4340, 4333/4, 4333/5, 4333/7, 4333/8, 4325/2 4328, 4330/2, 4370/1, 4384/1. Powyższe ustalenia stanowiły rażące naruszenie prawa, które uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasad dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009, str. 16), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie niniejszej niż 1 ha.
Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające.
Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2010.226.50 z późn. zm.) "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, (...) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.
Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy uprawnię przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy miedzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane."
Zacytowane przepisy stanowiły z kolei podstawę prawną wydania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji nr [...];’ z dnia 5 kwietnia 2012 r. o odmowie przyznania S.J. jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości 1.536,15 zł. Dokonano obliczeń, że powierzchnia deklarowana przez wnioskodawcę wyniosła łącznie 7,22 ha, natomiast powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 4,19 ha. Z ortofotomapy (zdjęcia lotnicze z 2009 r.) wynikało bowiem, że na zadeklarowanym terenie znajdują się niewielkie zadrzewienia i zakrzaczenia, a ustalenia te zostały zawarte w prawomocnej decyzji nr [...] oraz decyzji nr[...]. Z wyliczenia wynika, że przedeklarowanie wyniosło 72,32%.
Wracając do kwestii ustalenia nienależnie pobranych płatności wskazano, że w sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl którego organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub płatności do krów i owiec, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21 grudnia 2006 r., str. 52 z późn. zm.).
Wskazano, że na kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 składa się jednolita płatność obszarowa w wysokości 2.808,67 zł. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, terminem operacyjnym dla kursu wymiany jest data określona w art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005 r., str. 1 z późn. zm.), zgodnie z którym państwa członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażonej w euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. Kurs wymiany euro na dzień 30 września 2009 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej C Nr 236/02, wynosił 4,2295 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro wynosi 422,95 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wskazano, że w niniejszej sprawie przepisy dotyczące 10 letniego okresu przedawnienia nie mają zastosowania, ponieważ wypłata wskazanych płatności uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 3 grudnia 2009 r., natomiast decyzja nr 116/OR06/12 z dnia 16 stycznia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r. została doręczona stronie w dniu 20 stycznia 2012 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Odnosząc się natomiast do możliwości zastosowania czteroletniego okresu przedawnienia, nie można uznać zdaniem organu, że została spełniona przesłanka działania strony w dobrej wierze.
Rozpatrując sprawę pod kątem zastosowania art. 73 ust. 4 cytowanego rozporządzenia uznano, że nie znajduje on zastosowania. Stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie:
jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika, jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.
Podniesiono, że wystąpił w sprawie błąd organu, gdyż doprowadzono do wypłaty świadczenia, które po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności i przy ponownym rozpoznaniu wniosku S.J. i dokonaniu odmowy przyznania tej płatności (decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r.) stało się świadczeniem nienależnym. Jednak wyjaśniono, że uprzednia wypłata płatności była wynikiem nieprawidłowej deklaracji przez wnioskodawcę. Dotyczyła co prawda elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem danej płatności, ale wnioskodawca zdaniem organu miał na nie wpływ i mógł je zauważyć, skoro był użytkownikiem deklarowanych gruntów, a te okoliczności posłużyły za podstawę wydania decyzji dla niego pozytywnej. S. J., deklarując sporną powierzchnię do płatności, we wniosku o przyznanie płatności złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz że zobowiązuje się do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.
Nawiązano ponownie do decyzji nr [...] z dnia 10 listopada 2009 r., podnosząc, że przy jej wydaniu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych to znaczy nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG), co winno było nastąpić w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na aktualnym obrazie ortofotomapy.
W konsekwencji stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr [...]z dnia 16 stycznia 2012 r.
Jednocześnie, mimo wskazanych faktów, zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, bowiem S.J. składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, to jest grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmujące między innymi grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości.
Maksymalny obszar kwalifikowalny jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 S.J. powinien zdaniem organu podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc S. J. zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa wyżej, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Zdaniem organu wnioskodawca zdawał sobie sprawę z obowiązujących przepisów prawa, przede wszystkim, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują do powierzchni faktycznie użytkowanych działek, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej. Znaczenie ma fakt, że w dniu 5 kwietnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o stwierdzony stan faktyczny wydał decyzję Nr [...], w której uwzględnił stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, a powierzchnią ustaloną w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Ponadto decyzja ta została utrzymana w mocy w toku postępowania odwoławczego, a skarga na przedmiotową decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zaznaczono też, iż pomimo faktu, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 została doręczona po upływie 12 miesięcy od daty dokonania płatności, to ocenie organu nie podlega, czy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, gdyż i tak nie została spełniona druga przesłanka (niemożność wykrycia błędu przez rolnika), której łączne wystąpienie z przesłanką błędu organu powoduje, że nie zachodzi obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Ostatecznie organ przyjął, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, niemniej błąd ten mógł zostać wykryty przez stronę. Należy uznać zatem, iż w sprawie nie zachodzą obie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, wynikające z art. 73 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W konkluzji stwierdzono, iż wskazana w zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 25 lutego 2013 r. kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 2.808,67 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i ust. 5 powołanego rozporządzenia.
Organ wyjaśnił też kwestie naliczenia odsetek.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, o umorzenie postępowania I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania.
W treści skargi, zarzucając sprzeczność decyzji z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wskazano, że obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernie pobranej płatności zostaje wyeliminowany, jeśli łącznie zaistnieją następujące okoliczności: dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, błąd ten dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, beneficjent nienależnej lub nadmiernej płatności nie został powiadomiony o konieczności jej zwrotu w terminie 12 miesięcy od daty płatności, błąd organu, na skutek którego została dokonana płatność nie mógł zostać wykryty przez rolnika.
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zostały spełnione bezsprzecznie trzy opisane wyżej przesłanki. Przedmiotowa płatność została dokonana na skutek omyłki właściwego organu. Błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, a ponadto skarżący nie został powiadomiony o konieczności zwrotu przed upływem 12 miesięcy od daty wypłaty. Co do przesłanki możliwości wykrycia błędu przez skarżącego, przyjął on, że błąd ten winien wykryć w terminie do 12 miesięcy następujących po dacie wypłaty płatności. Stwierdził, że nie mógł wykryć błędu z racji popełnienia go przez organ w związku z pierwszą weryfikacją wniosku dokonaną w roku 2009. Wykorzystano nieaktualne ortofotomapy. Organ był wyłącznym posiadaczem ortofotomap. Ponieważ wniosek z 2009 r. był jego pierwszą i jedyną aplikacją o przyznanie płatności, nie zaopatrzono go nigdy w ortofotomapy. Wskazał na dodatkowe okoliczności, że pierwsza decyzja z 2009 r. funkcjonowała w obrocie prawnym od 2009 r. do 2012 i nie została nigdy przez niego zakwestionowana, gdyż uznał, że wynik kontroli z 2009 r. jest wiarygodny, a organ dysponuje narzędziami, które wiernie oddadzą obszar gruntów zgłoszonych do płatności.
Dodał, że kwestionowanie decyzji w sprawie płatności jest o tyle utrudnione, że stan faktyczny kwalifikujący grunty do płatności jest zmienny w czasie, zależy od częstotliwości wykaszania nieużytków czy poziomu zakrzewienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póź. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja nie była jedynym rozstrzygnięciem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydanym w wyniku rozpatrzenia odwołania S.J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. W dniu 13 listopada 2013 r. organ wydał bowiem decyzję o nr [...], którą rozstrzygnął ostatecznie przedmiotową sprawę. Wprawdzie, jak stwierdził WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/14, mocą którego odrzucił skargę S.J. od przedmiotowej decyzji, rozstrzygnięcie to nie zostało skutecznie doręczone stronie, a zatem skarga okazała się przedwczesna, to jednak nie było żadnych podstaw do tego, by w sprawie ponownie wydawać decyzję kończącą postępowanie i dokonać próby prawidłowego już jej doręczenia.
Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja, mimo że doręczona nieprawidłowo, nie jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić kwestię wydania decyzji jako dokumentu urzędowego w przepisanej formie i zawierającej wszystkie elementy wskazane w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) od momentu wywołania przez nią skutków prawnych, o czym mowa w art. 110 cyt. ustawy. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt III RN 149/01 (OSNP 2003, nr 16, poz. 371) Sąd Najwyższy, dokonując rozróżnienia pojęcia wydania i doręczenia decyzji uznał, iż wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie (wyrok z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, najnowsze wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1798/12, II GSK 1797/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2081/13; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 201, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.
II, Zakamycze 2005, str. 645, pkt 7). Z kolei w Komentarzu aktualizowanym do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego A. Wróbla (LEX/el. 2015) znajduje się następujące twierdzenie: "Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Data sporządzenia decyzji wywołuje ponadto oznaczone skutki prawne".
Dlatego przyjąć należy, że przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia. "Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym.
Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, należy z naciskiem podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana" – tak: cytowany wyżej komentarz A. Wróbla.
Tak więc fakt, iż decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 13 listopada 2013 r. o nr [...] nie weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. nie oznacza, że jako niedoręczona nie istnieje. Art. 107 cyt. ustawy wskazuje wyraźnie na datę wydania decyzji różnicując wydanie od doręczenia decyzji i z każdym z tych faktów łączy inne skutki prawne. Wydanie decyzji oznacza zatem merytoryczne rozstrzygnięcie (zakończenie) sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Organ miał więc obowiązek prawidłowego doręczenia stronie decyzji z dnia 13 listopada 2013 r., a nie wydawania nowego, drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyż takim działaniem naruszył zasadę res iudicata, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zaistniała bowiem tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna wyrażająca się w tym, że obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego.
Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR doręczy skarżącemu we właściwym trybie decyzję z dnia 13 listopada 2013 r. o nr [...] i w sytuacji wniesienia od niej w terminie skargi przekaże akta do sądu wraz z odpowiedzią na skargę.
Na koniec wskazać trzeba, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak np. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10). Tylko zatem na marginesie Sąd zauważa, że w orzecznictwie znaleźć można pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że okoliczność złożenia podpisu pod pouczeniem zawartym we wniosku o przyznanie płatności wyklucza możliwość uznania, iż zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnej płatności. Świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu nie przesądza bowiem o uznaniu, że popełnienie błędu dotyczącego powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten, jak podkreśla się w orzecznictwie, musi odnosić się do okoliczności dotyczących powierzchni, a nie szczegółowej znajomości przepisów rangi podustawowej.
Sądy zwracają uwagę i na fakt, że owa "świadomość", na jaką w takich sytuacjach powołują się organy mówiąc, że jej brak świadczy o winie rolnika jest niedostatecznym argumentem także w tym znaczeniu, że zasady, które winien znać rolnik, powinien znać i organ i właściwie je stosować, a przynajmniej podjąć szybkie działania zmierzające do eliminacji błędu. W sytuacji więc, gdy organ jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem zauważa błąd po kilku latach, to mało przekonujące jest twierdzenie, że rolnik mógł wykryć błąd w zwykłych okolicznościach (tak przykładowo: wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1623/14, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1460/13).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.