Uzasadnienie
Rada Gminy Wielka Wieś uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/245/2012 określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości.
W załączniku do powołanej uchwały stanowiącym deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właściciela nieruchomości, w rubryce G zawarto obowiązek złożenia oświadczenia o treści " Oświadczam, że jestem świadoma/y odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego za podanie danych niezgodnych z ze stanem faktycznym i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji "
Jako podstawę wydania niniejszej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), i art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z póżn. zm)
W skardze skierowanej do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kraków Prądnik Biały zarzucił jej naruszenie ww. przepisów przez nałożenie poprzez nałożenie na składającego deklarację w rubryce G załącznika do zaskarżonej uchwały, obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej treścią przepisu art. 233 kodeksu karnego bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej
Prokurator zauważył, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, jest niewątpliwie dotknięta wadą, albowiem nałożenie przez Radę obowiązku złożenia takiego oświadczenia nie znajduje upoważnienia ustawowego.
Żaden z przepisów podanych jako podstawa prawna podjętej uchwały nie dał organowi uprawnienia do nałożenia na podatnika takiego obowiązku.
Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera, w odniesieniu do gminy, treść art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei art. 6n ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę,gminy obowiązek zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z czym zobowiązana jest w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ustalić wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenia, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Przepis ten jednak nie przewiduje upoważnienia do zamieszczenia we wzorze deklaracji informacji o obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 par 1 kk.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielka Wieś wniósł o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość podstępowania albowiem zaskarżona uchwała została uchylona na mocy § 5 uchwały nr IV/38/2015 z dnia 10 marca 2015 r.
Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy zmodyfikował skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Wielka w Wieś z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/245/2012 w części obejmującej postanowienia załącznika do uchwały w pozycji G, zawierające sformułowanie
" Oświadczam, że jestem świadoma/y odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego za podanie danych niezgodnych z ze stanem faktycznym i potwierdzam własnoręcznym podpisem prawidłowość danych zamieszczonych w niniejszej deklaracji ".
Z kolei pełnomocnik organu poparł stanowisko Wójta wnosząc jednocześnie o odrzucenie skargi, a to dlatego, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez Prokuratora nie obowiążywała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Uchwała Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/245/2012 r.. w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Nie ma także przeszkód, aby - w razie stwierdzenia naruszenia prawa - sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo że od daty podjęcia aktu upłynęło trzy lata (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Na wstępie należy rozważyć czy z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz.
44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.
7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.).
Zmiana jak i utrata mocy uchwały oznacza bowiem wyeliminowanie odpowiednich przepisów ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały (lub jej poszczególnych zapisów) wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy zatem traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości mogli złożyć zakwestionowane oświadczenia, których skutki mogą wystąpić po uchyleniu zaskarżonej uchwały.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W podstawie prawnej uchwały z dnia 28 grudnia 20012 r. wskazano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 18 ust 2 pkt 15 cyt. ustawy do właściwości rady gminy należy również stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy.
Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.
Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami.
Z art. 233 § 6 kodeksu karnego wynika, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. A zatem przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II KK 97/2013, Krakowskie Zeszyty Sądowe 2013/6 poz. 36).
Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).
Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości. Przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć wyłącznie przepis samej ustawy, a nie również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I KZP 22/99, OSNKW 1999, z. 9-10 poz. 51). Ustawowego upoważnienia dla rady nie można zaś domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej.
Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko skarżącego, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo.
Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości zapisu dotyczącego odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, należało - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.