Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Miechowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Książ Wielki nr XXI/202/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie części G załącznika do tej uchwały zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno–skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą.
W niesiono przy tym o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Zarzucono, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnymi, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 12 w związku z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez nałożenia na mieszkańców obowiązku złożenia oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą.
W uzasadnieniu podkreślono, że powołane wyżej przepisy nie dawały podstawy do zamieszczenia we wzorze deklaracji spornego oświadczenia. W szczególności art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przekazuje radzie gminy kompetencję do uregulowania w drodze uchwały wzoru deklaracji, ma charakter wyczerpujący, a co za tym idzie nie można go interpretować rozszerzająco. Dlatego też tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tego przepisu. Należy do nich oświadczenie, że składającemu deklarację znane są przepisy Kodeksu karno-skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą. Brak jest także jakichkolwiek innych przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karno-skarbową.
W odpowiedzi na skargę przyznano rację Prokuraturze, że art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje prawnych możliwości wprowadzenia w uchwale zapisu, że składający deklarację zna przepisy Kodeksu karno-skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą. Nie zgodzono się natomiast z poglądem skarżącego, że doszło do naruszenia art. 10 ust 1 i art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Skoro bowiem Gmina podjęła stosowną uchwałę, to brak jest podstaw do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, o czym stanowi powyższy przepis.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Giny Książ Wielki. Dlatego wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).
Dokonując natomiast kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanego zapisu, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
W podstawie prawnej uchwały nr XXI/202/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości wskazano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 594 z późniejszymi zmianmi) oraz art. 6n ust 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.).
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.
Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy.
Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.
Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w części G formularza deklaracji oświadczenia o znajomości przepisów kodeksu karno-skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami.
Przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego danych mających wpływ na wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Podkreślić przy tym należy, że jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem powołane wyżej przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały nie przewidywały takiej możliwości.
Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.