Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 listopada 2015 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 247 § 1 pkt 5 w zw. z art. 248 § 1, § 2 pkt 1 i § 3 o.p., po rozpatrzeniu wniosku Agencji Mienia Wojskowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 17 lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2009-2013.
Organ wskazał, że wniosek Agencji Mienia Wojskowego oparty był na twierdzeniu, że decyzja Wójta została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Zaznaczył, że inicjatorem postępowania o stwierdzenie nadpłaty był Oddział Terenowy Agencji, który zaskarżył decyzję z dnia 17 lipca 2014 r.. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło odwołanie bez rozpoznania z uwagi na brak właściwego pełnomocnictwa. Przedstawione pełnomocnictwo umocowywało do działania w sprawach majątkowych do 100 000 euro, a spór w sprawie dotyczył kwoty przekraczającej 660 000 euro. Kolegium wskazało, że w ten sam sposób reprezentowana była strona w postępowaniu, prowadzonym przez Wójta Gminy K. W ocenie Kolegium nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 247 § 1 pkt 5 o.p. To Agencja Mienia Wojskowego była podatnikiem, to do niej skierowana była decyzja (co wynika wyraźnie z jej treści), nie można więc mówić o skierowaniu decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Nie zmienia tego fakt wysłania decyzji do Oddziału Terenowego.
Kolegium stwierdziło również, że nie została zrealizowana żadna inna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy K., względnie – uchylenia jej i przekazania wniosku do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 247 § 1 pkt 5 o.p. przez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy K. nie jest obarczona wadą nieważności na skutek błędnego skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, art. 135 o.p. przez uznanie, że w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nadpłaty stronę mógł reprezentować Oddział Terenowy, art. 121 o.p. poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na argumenty zaprzeczające ustaleniom i twierdzeniom powoływanym w toku postępowania, dotyczącego stwierdzenia nadpłaty, a także art. 123 o.p. przez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, podczas gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty strona nie była należycie reprezentowana.
Decyzją z dnia 10 marca 2016r., znak [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 o.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. Organ ponownie stwierdził, że decyzja w przedmiocie nadpłaty została skierowana do osoby, będącej stroną w sprawie. Z treści decyzji Wójta Gminy K. jednoznacznie wynika, że ustala ona sytuację prawną konkretnej osoby prawnej. Nadto organ uznał, że zarzut niewłaściwej reprezentacji mógłby stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Agencja Mienia Wojskowego w W. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 122 oraz art. 180 o.p. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w sposób bezkrytyczny oparcie się jedynie na ustaleniach organu pierwszej instancji;
- - art. 187 § 1 w zw. z art. 191 o.p. poprzez brak rzetelnego zbadania całego materiału dowodowego i w rezultacie jego dowolną ocenę;
- - art. 121 § 1 art. 124 o.p. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów podatkowych oraz przekonywania stron, w tym poprzez powoływanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na argumenty zaprzeczające ustaleniom i twierdzeniom powoływanym w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2009-2013;
- - art. 233 § 2 o.p. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nieprzekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- - art. 247 § 1 pkt 5 o.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja ostateczna Wójta Gminy K. nie jest obarczona wadą nieważności na skutek błędnego skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie;
- - art. 135 o.p. poprzez uznanie, że w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2009-2013 Agencję Mienia Wojskowego mógł reprezentować Oddział Terenowy, podczas gdy w wydanych w toku rzeczonego postępowania decyzjach Kolegium stwierdziło, że Oddział Terenowy nie miał legitymacji do występowania w imieniu Agencji;
- - art. 123 o.p. poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, podczas gdy w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2009-2013 nie brała udziału należycie reprezentowana Agencja Mienia Wojskowego.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Stosownie do art. 247 § 1 o.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:
- 1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) została wydana bez podstawy prawnej;
- 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 5) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;
- 8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
Rzeczą organów podatkowych w niniejszej sprawie było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wójta Gminy K. jest dotknięta którąś z wymienionych w powołanym przepisie wad.
Słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 247 § 1 pkt 5 o.p., tzn. nie można mówić o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowanie decyzji do jakiegoś podmiotu oznacza rozstrzygnięcie o jego prawach i obowiązkach, nie zaś doręczenie wysłanie do niego decyzji i doręczenie mu jej. Należy odróżnić podmiot, który przez organy podatkowe jest traktowany jako strona i adresat decyzji (decyzja władczo rozstrzyga o jego prawach lub jego obowiązkach) od podmiotu, który za stronę w postępowaniu faktycznie działa, jak np. pełnomocnik. W niniejszej sprawie z treści decyzji Wójta Gminy K. wynika poza wszelką wątpliwość, że stroną (podatnikiem) i adresatem (w sensie prawnym) tej decyzji była Agencja Mienia Wojskowego. Jednakże udział w postępowaniu jako jednostka organizacyjna Agencji brał jej Oddział Terenowy w K., będąc adresatem (w sensie: odbiorcą korespondencji) kwestionowanej decyzji.
W wypadku stwierdzenia, że reprezentowanie Agencji przez Oddział Terenowy wykraczało poza jego zakres upoważnienia, a osoby działające w imieniu Oddziału nie posiadały pełnomocnictw, obejmujących działanie w tej sprawie nie zachodzi przypadek skierowania decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Rozważać można jedynie, czy wobec braku należytej reprezentacji strona (Agencja) nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, a zatem – jak słusznie wskazało Kolegium – czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 240 § 1 pkt 4 o.p.
Sąd, nie będąc związany granicami skargi dopatrzył się jednak innej kwalifikowanej wady prawnej, która winna była skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 17 lipca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2009-2013.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony przez osoby, reprezentujące Oddział Terenowy AMW w K. Już na etapie postępowania rozpoznawczego, przy rozpatrywaniu odwołania organy administracji uznały, że wykraczało to poza zakres umocowania Oddziału i pełnomocnictwa osób go reprezentujących, a zatem – Oddział nie mógł takiego wniosku składać w imieniu Agencji. Inaczej mówiąc – wniosek, złożony przez Oddział Agencji nie był wnioskiem skutecznym, nie mógł stanowić żądania strony, skutkującego wszczęciem postępowania podatkowego.
Stosownie do art. 165 § 1 o.p., postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 165 § 2 o.p. wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty podatku może być – w myśl art. 75 § 1 o.p. – wszczęte wskutek wniosku, złożonego przez podatnika.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może zakończyć się wydaniem decyzji postępowanie, które nie zostało wszczęte, ponieważ w takiej sytuacji nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie, lecz jedynie postępowanie faktyczne. Załatwienie tego postępowania decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, której nie ma. Decyzja organu jest w takiej sytuacji obarczona wadą nieważności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1565/07, Lex Omega nr 470595). Wydanie decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania podatkowego w sposób, wskazany w art. 165 § 1 o.p. uznaje się za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1345/12, Lex Omega nr 1285279).
Kwestionowana decyzja Wójta Gminy K. została wydana na skutek wniosku, który w imieniu podatnika (Agencji Mienia Wojskowego) złożył podmiot, nie umocowany do jego reprezentacji. Organ pierwszej instancji nie wzywał do uzupełnienia wniosku, np. poprzez podpisanie go przez osoby, mogące reprezentować pełnomocnika w tego rodzaju sprawie. Ponieważ nie dysponował niewadliwym, skutecznym wnioskiem – żądaniem strony nie można uznać, że doszło do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 165 § 1 o.p. Decyzja w przedmiocie nadpłaty została więc wydana bez przeprowadzenia postępowania podatkowego, a zatem wydano ją z rażącym naruszeniem prawa.
Nie dostrzegając tej wady i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 17 lipca 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 247 § 1 pkt 3 o.p. w stopniu, przesądzającym o wyniku sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę ponownie, winno zatem stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy K. w oparciu o art. 247 § 1 pkt 3 o.p.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.