Uzasadnienie
J. K. – nazywany dalej "Skarżącym", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na cześć uchwały budżetowej Gminy N. na 2022 r. w części dotyczącej zabezpieczenia środków finansowych na ekspertyzę w sprawie [...]
Zdaniem Skarżącego, akt ten narusza jego interes prawny, jako członka wspólnoty gminnej i podatnika, z którego podatków będzie finansowana umowa dotycząca wspomnianej ekspertyzy. Dalej zaś wyjaśnił, że ekspertyza ta dotyczy sprawy, w której jest stroną, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało już decyzję. Przy czym z treści tej decyzji nie wynika, aby w sprawie koniecznym było sporządzenie jakiejkolwiek ekspertyzy. Ponadto, w tej samej sprawie, postępowanie prowadzi również PGW Wody Polskie. Tym samym powołanie biegłego jest bezcelowe i sprzeczne z gospodarką finansów publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest wskazany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.; dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (wyrok NSA z dnia z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12).
Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną).
Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Analogiczne stanowisko było podstawą wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była uchwała budżetowa, a więc akt, który ze swej istoty, jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich (tak wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17).
Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto, w myśl art. 51 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Przepis ten stosuje się, z mocy art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że określone zapisy uchwały budżetowej mają znaczenie jedynie w zakresie planowania finansowego dotyczącej jej jednostki samorządu terytorialnego i nie przesądzają realizacji przewidzianej w niej inwestycji. W tym zakresie bowiem jej wykonanie, podlega właściwym regulacjom administracyjnym, które mogą być kwestionowane i podlegać kontroli w odmiennym trybie.
W niniejszej sprawie Skarżący wniósł o uchylenie uchwały budżetowej, ponieważ – jego zdaniem – wspomniana ekspertyza jest zbędna, a co za tym idzie związane z nią wydatki są sprzeczne z gospodarką finansów publicznych.. W tym zakresie nie sposób jednak stwierdzić naruszenie jego interesu prawnego. Brak jest bowiem związku pomiędzy uchwaleniem planu finansowego gminy, a sferą prawem chronionych uprawnień i interesów skarżącego, regulowaną przez określony przepis prawa materialnego.
Zaskarżona uchwała nie nakłada też na skarżącego jakichkolwiek obowiązków. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, uchwała budżetowa jest aktem, który zabezpiecza jedynie (w znaczeniu nieprzekraczalnego limitu), w określonym w niej zakresie, środki na realizację inwestycji, której przeprowadzenie odbywa się w odmiennym trybie.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w infrastruktury (dróg i chodników), nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach.
Należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi.
W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się Skarżący, uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Przede wszystkim zaś kwestia zasadności przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego powinna być rozstrzygana w postępowaniu, w którym dowód ten miałby zostać przeprowadzony, a nie w ramach skargi na uchwałę budżetową.
W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawną Skarżącego, co nie pozwala na uznanie go za stronę. Skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie legitymuje się zindywidualizowanym bezpośrednim interesem prawnym. Nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić naruszenie konkretnego prawa, czy nałożonego obowiązku. Fakt, iż Skarżący zamieszkuje na terenie gminy i jest członkiem wspólnoty samorządowej, również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację procesową.
Za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny uznać należy również samo niezadowolenie z treści uchwały budżetowej, odmiennej od oczekiwań Skarżącego.
W świetle powyższego, kierując się art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzucił skargę.