Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego w C., działając jako organ egzekucyjny, wszczął w stosunku do D. P. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 28 maja 2015 r. przez wierzyciela [...] [...] S.A. z tytułu opłat abonamentowych. Organ ten zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", przez D. P. w dniu 16 lipca 2018 r. zarzutów dotyczących:
- - nieistnienia obowiązku w związku, z którym nastąpiło zajęcie środków bankowych z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania oraz wyrejestrowanie odbiornika w 2010 r.;
- - przedawnienia zaległości z tytułu opłaty abonamentowej za okres do lutego 2013 r. do czerwca 2015 r. wraz z odsetkami oraz
- - braku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przed dokonaniem zajęcia środków pieniężnych z rachunku bankowego.
Wierzyciel postanowieniem z dnia 17 października 2018r. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2019r. [...] [...] S.A. utrzymała w mocy ww. postanowienie z dnia 17 października 2018 roku. Wierzyciel podał w szczególności, że zarówno na etapie wniesienia zarzutów, jak i w zażaleniu nie zostały przez skarżącego przedstawione dowody na okoliczność zgłoszenia wyrejestrowania odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, a w dokumentacji [...] [...] S.A. brak jest potwierdzenia dokonania przez stronę tych formalności. W związku z tym zarzut nieistnienia obowiązku został uznany za niezasadny. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że skarżący został powiadomiony o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkowników odbiorników rtv 12298702, bowiem zawiadomienie zostało przesłane do strony w dniu 27 sierpnia 2008 r. Natomiast duplikat załączono do pisma wyjaśniającego z dnia 17 sierpnia 2018 r., które stanowiło odpowiedź na wystąpienie skarżącego z dnia 13 marca 2018 r.
Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydał w dniu 19 lutego 2019 r. postanowienie, którym uznał wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] za nieuzasadnione.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchylił ww. postanowienie Naczelnika US w C. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem, że organ egzekucyjny nie przedstawił kompletnych akt pozwalających na ocenę prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, gdyż nie zawierały one zgłoszenia rejestracji odbiorników rtv i zawiadomienia o indywidualnym numerze identyfikacyjnym oraz blankietów opłat rtv. Podał także, że organ egzekucyjny nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutu zobowiązanego odnośnie niedoręczenia mu odpisu ww. tytułu wykonawczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. uznał wniesione przez D. P. zarzuty za nieuzasadnione. Powtórzył za wierzycielem, że ciężar udowodnienia faktu wyrejestrowania odbiornika leży po stronie zobowiązanego. [...] [...] nie dysponuje dokumentem, który stanowiłby o dopełnieniu przez stronę formalności związanych ze zgłoszeniem wyrejestrowania odbiornika rtv. Tym samym zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku został uznany za nieuzasadniony. Rozpatrując zarzut przedawnienia obowiązku, organ wskazał na wyrażone przez wierzyciela stanowisko, że należności z tytułu opłat abonamentowych są należnościami publiczno-prawnymi, analogicznymi do obciążeń podatkowych. Zastosowanie znajdzie zatem art. 70§1 Ordynacji podatkowej, a więc, że opłata ta przedawnia się po upływie pięciu lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin jej płatności.
Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego. Organ stwierdził, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został wystawiony w 2018 r., iż roszczenie obejmujące zobowiązanie płatne za okres od stycznia 2013 r. do lutego 2018 r. nie uległo przedawnieniu.
Naczelnik US podał także, odnosząc się do zawartych w postanowieniu DIAS w K. z dnia 8 kwietnia 2019 r. zaleceń, że wierzyciel przekazał do organu zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych z dnia 28 sierpnia 2008 r. Przesyłka natomiast zawierająca zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego wraz z odpisem tytułem wykonawczego została uznana przez operatora pocztowego za zaginioną. Naczelnik US w C. skierował w związku z tym do zobowiązanego odpis zajęcia rachunku bankowego z dnia 6 lipca 2018 r. wraz z kopią tytułu wykonawczego, potwierdzone za zgodność z oryginałem, a korespondencja ta została odebrana przez pełnoletniego domownika w dniu 4 września 2019 roku.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny wszczął egzekucję poprzez zajęcie rachunku bankowego zobowiązanego w [...] S.A. (zawiadomienie o zajęciu z dnia 6 lipca 2018 r.). Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu wraz z odpisem informacji o zajęciu rachunku bankowego dnia 4 września 2019 r. (w związku z reklamacją przesyłki).
DIAS w K. podał, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wierzyciel stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut nieistnienia obowiązku. Rejestracja została dokonana na imię i nazwisko zobowiązanego, został mu nadany indywidualny numer identyfikacyjny abonenta 12298702 i zawiadomienie o nadaniu tego numeru zostało wysłane przez [...] [...] S.A. w dnu 27 sierpnia 2008 roku. Jak wyjaśnił wierzyciel, wysłany dokument jest wydrukiem komputerowym, nie wymaga dodatkowych podpisów oraz pieczęci i doręczany jest zwykłym listem, bez potwierdzenia odbioru. Wierzyciel również nie odnotował zwrotu wysłanej korespondencji.
Wobec powyższego, nawet nieotrzymanie zawiadomienia o nadaniu ww. numeru, nie zwalania zobowiązanego z obowiązku wnoszenia opłat abonamentowych, który wynika bezpośrednio w treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2015 r. o opłatach abonamentowych.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, DIAS w K. powtórzył również wyrażone w tym zakresie przez wierzyciela stanowisko. Podał następnie, mając na uwadze art. 29 u.p.e.a., że organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku poddanego egzekucji.
W skierowanej do WSA skardze na postanowienie z dnia 18 listopada 2019 r. D. P. zarzucił naruszenie:
- - art. 33§1 u.p.e.a., poprzez brak udowodnienia istnienia obowiązku zapłaty,
- - art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. – organ egzekucyjny nie prowadził postępowania w sposób szczegółowy i dokładny, nie badał czy stosowne zawiadomienie o nadaniu numeru identyfikacyjnego zostało stronie doręczone lub przynajmniej czy zostało wysłane na adres strony,
- - niedopełnienie przez [...] [...] S.A. obowiązku poinformowania skarżącego o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego abonenta oraz wywiedzenie z tego niewłaściwych wniosków w postaci twierdzenia, że brak doręczenia zawiadomienia nie jest wymagany dla potwierdzenia tego faktu,
- - art. 7 k.p.a. poprzez brak weryfikacji czy ww. zawiadomienie zostało faktycznie do strony wysłane,
- - pominięcie faktu, że brak doręczenia w przewidzianym prawem terminie zawiadomienia według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia skutkuje wygaśnięciem rejestracji dotychczasowej i brakiem zarejestrowania odbiornika według nowych zasad. Tym samym nie powstał obowiązek uiszczenia opłaty abonamentowej,
- - posługiwanie się przez [...] [...] S.A. duplikatami dokumentów,
- - mylne przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia roszczeń [...] [...] S.A. jako że opłaty z tytułu abonamentu radiowo-telewizyjnego są roszczeniami okresowymi i ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia wymagalności roszczenia,
- - brak doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przed dokonaniem zajęcia środków pieniężnych z rachunku bankowego,
- - art. 121§1 O.p., art. 122 O.p., art. 180 O.p., art. 187 O.p. i art. 191 O.p. jak też reguły dotyczące postępowania dowodowego i oceny dowodów.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie była przede wszystkim (jako kwestia zasadnicza i pierwotna) zasadność zarzutu nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, a kwestia ta jest ściśle związana z oceną zgodności z prawem działań wierzyciela w zakresie uruchomienia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłat abonamentowych RTV. Organ egzekucyjny, jak również organ II instancji, wskazywały, że nie miały podstaw do kwestionowania stanowiska wierzyciela w zakresie istnienia należności objętej tytułem wykonawczym i były tym stanowiskiem związane. WSA w Krakowie zauważa jednak, że koncentrując się na powyższym zarzucie, organy zupełnie pominęły konsekwencje jakie łączyły się z ustaleniem, że skarżącemu nie został doręczony tytuł wykonawczy, gdyż przesyłka go zawierająca zaginęła. Doręczenie to nastąpiło dopiero w dniu 4 września 2019 roku. Mają na uwadze stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 2207/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.
Stosownie zaś do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Kwestia ta powinna być więc badana na każdym etapie postępowania i powinna być brana pod uwagę z urzędu. Brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być przedsiębrane wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego. Stwierdzenie przez organ braku doręczenia tytułu wykonawczego musi prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego w każdym jego stadium – i to niezależnie czy nastąpi to w wyniku uwzględnienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), czy w wyniku analizy podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). W jednym i w drugim przypadku kwalifikacja prawna takiego stanu rzeczy jest ta sama – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.
Sąd zauważa, że wprawdzie art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a. za datę wszczęcia egzekucji uznaje także doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, ale dotyczy to sytuacji, gdy data doręczenia zawiadomienia jest wcześniejsza niż data doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis ten w istocie rozstrzyga, którą z dat należy uznać za datę wszczęcia egzekucji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu jest konieczne dla skuteczności wszczęcia egzekucji. Wszczęcie egzekucji w dacie doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu jest skuteczne, jeżeli poprzedza doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Innymi słowy, wszczęcie egzekucji zawsze wymaga doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Omawiany przepis różnicuje jedynie datę wszczęcia egzekucji w zależności od tego, czy wcześniej doręczono zawiadomienie o zajęciu, czy też odpis tytułu wykonawczego.
Pozwala to przyjąć, że o ile doręczono zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego – dokonane wcześniej zajęcie wierzytelności (prawa majątkowego) uczynione zostało w ramach egzekucji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Po 63/18).
Niezależnie od tej wyżej wskazanej kluczowej dla postępowania egzekucyjnego kwestii, Sąd wskazuje także, odnosząc się do zarzutów skarżącego, że do dnia 15 czerwca 2005 r. problematykę opłat abonamentowych (art.
- 48) oraz obowiązek rejestracji odbiorników (art.
- 49) regulowały przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tj.: Dz. U. z 2004r. nr 253, poz. 2531 ze zm.). Ustawodawca połączył w tej ustawie obowiązek ponoszenia opłat abonamentowych z faktem posiadania odbiornika, w stosunku do którego ciążył na posiadaczu obowiązek jego rejestracji. Z dniem 16 czerwca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1801 ze zm.), a wobec braku przepisów przejściowych i mając na uwadze zasadę bezpośredniego działania prawa, uznać należy, iż ustawodawca połączył w tym akcie prawnym obowiązek ponoszenia opłat w stosunku do osób, które dokonały rejestracji odbiorników RTV w okresie od wejścia w życie ustawy, ale również na osobach, które w dniu wejścia w życie tej ustawy spełniały wymogi objęcia obowiązkiem abonamentowym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika. Kwestię rejestracji odbiorników RTV regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Łączności 16 lipca 1993r. w sprawie rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 70 poz. 338). Zgodnie z jego § 3 ust. 2 dowodem zarejestrowania była imienna książeczka radiofoniczna. Natomiast na mocy rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. z 2007r. Nr 187 poz. 1342), dokonano zmiany w zakresie legitymowania się przez użytkownika dowodem rejestracji. Zgodnie z §3 wskazanego rozporządzenia, dowodem zarejestrowania odbiorników, jest wniosek o rejestrację odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych lub zawiadomienie o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownikowi odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych. §5 rozporządzenia stanowił, że dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej za używanie odbiorników, stanowią dowód zarejestrowania odbiorników nie dłużej niż przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Operator publiczny w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia z urzędu nadaje posiadaczom imiennych książeczek, indywidualny numer identyfikacyjny. O nadaniu numeru operator publiczny powiadamia użytkownika, przesyłając zawiadomienie określone w załączniku nr 2 do wskazanego rozporządzenia.
Jak wskazują akta sprawy, organ egzekucyjny wydał postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela - [...] [...] S.A. - z 14 lutego 2019r. W uzasadnieniu zarówno postanowienia wierzyciela jak i w postanowieniach organów egzekucyjnych powoływano się na wskazane wyżej akty normatywne, jak również okoliczności sprawy, jednak bez załączenia kluczowych dla jej rozstrzygnięcia dokumentów źródłowych. Bazując na aktach sprawy, Sąd nie miał możliwości oceny czy faktycznie doszło do rejestracji odbiorników rtv przez skarżącego, gdyż brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających zgłoszenie takiej rejestracji i wydanie skarżącemu książeczki rtv ([...] [...] nie wskazuje nawet jej numeru). W aktach sprawy znajduje się jedynie duplikat zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego z dnia 27 sierpnia 2008 roku, który został przesłany przez [...] [...] w odpowiedzi na pismo Naczelnika US w C. z dnia 26 kwietnia 2019 r. [...] [...] S.A. inicjując postępowanie egzekucyjne w żaden sposób nie udokumentowała więc faktu zarejestrowania odbiornika RTV przez skarżącego, nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego co w konsekwencji zrodziło obowiązek uiszczenia egzekwowanych opłat.
Przedstawienie dokumentu wykazującego rejestrację odbiornika (z którą wiąże się obowiązek uiszczenia opłaty) jest wręcz konieczne w sytuacji gdy skarżący fakt ten kwestionuje, jak również fakt wysłania zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego. Sąd nie kwestionuje, że wierzyciel nie miał obowiązku wysłania takiego zawiadomienia listem poleconym, ale powinien dysponować i załączyć do akt postępowania jakikolwiek dowód wysłania pisma, gdyż w przeciwnym razie trudno przyjąć, że faktycznie do takiego wysłania doszło. Należy wyraźnie podkreślić, że wierzyciel zobowiązany jest do ustalenia i wyjaśnienia kwestii zarejestrowania odbiornika, gdyż to ona przesądza o istnieniu lub nieistnieniu egzekwowanego obowiązku. Powyższe istotne, w opinii Sądu braki w aktach sprawy, uniemożliwiły dokonanie kompleksowej kontroli i oceny poprawności przeprowadzonego postępowania w tym zakresie.
Sąd wskazuje, że niewątpliwie organy egzekucyjne były związane stanowiskiem wierzyciela stosownie do treści art. 34 § 1 u.p.e.a., to jednak wobec możliwości kontrolowania prawidłowości tego stanowiska w ramach skargi na postanowienie organu egzekucyjnego i stwierdzonych przez Sąd uchybień, jak również wskazanych wyżej konsekwencji niedoręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, uchylenie wydanych postanowień organów egzekucyjnych obu instancji było konieczne. Przedstawiony wyżej sposób załatwienia sprawy administracyjnej narusza zasady o jakich mowa art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na zasadzie art. 145§1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W..
Z uwagi ponadto na wskazywane wcześniej związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w zakresie podniesionych zarzutów przedawnienia i nieistnienia obowiązku, które to stanowisko mogło zostać skontrolowane przez Sąd dopiero na etapie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, Sąd uchylił także postanowienie [...] [...] z 14 lutego 2019r. działając na podstawie art. 135 p.p.s.a.. Było to konieczne, aby umożliwić wyeliminowanie stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy są zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej i wyeliminowania stwierdzonych przez Sąd uchybień.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.