Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.Pod/4140/615/ 2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej również jako: Organ, Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 165a. art. 239 oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.; dalej jako O.p.), po rozpoznaniu zażalenia J.O. (dalej również jako: Strona, Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13.02.2023 r. nr PD-01-1.3120.2.149.2023.MK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2023 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
1. W dniu 19 stycznia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2023 rok w stosunku do nieruchomości położnej przy ul. [...] w K. Do wniosku Skarżący dołączył formularz I N-1 "Informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych".
Prezydent Miasta Krakowie, postanowieniem z 13 lutego 2023 r. znak: PD-01-1.3120.2.149.2023.MK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2023 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, bowiem z zapisów Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonej przez Urząd Miasta Krakowa wynika, iż współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], są: A.S. (w 19/48 części) i A.W. (w 29/48 części).
- 2. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wniósł zażalenie, podnosząc, że osoba zmarła czy też jej spadkobiercy nie mogą być właścicielami ani posiadaczami nieruchomości. Natomiast wskazał, że jest on posiadaczem przedmiotowej nieruchomości.
- 3. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 26 maja 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
SKO wyjaśniło, że zgodnie art. 165a O.p. w połączeniu z treścią oraz 165 § 3 O.p., postępowanie wszczynane na wniosek podatnika składa się z dwóch etapów. W myśl art. 165 § 3 O.p. z dniem doręczenia organowi podatkowemu żądania strony następuje wszczęcie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 165 a O.p. gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z przepisu tego wynika zatem powinność organu podatkowego do ustalenia, czy osoba wnosząca podanie ma w sprawie interes prawny oraz czy jest którymkolwiek z podmiotów wymienionych w art. 133 O.p. Stwierdzenie braku jednego ze wskazanych warunków oznacza, że osoba wnosząca podanie nie może być stroną, co z kolei stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania. Stroną w postępowaniu podatkowym zgodnie z § 1 art. 133 O.p. jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117c, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy.
Kolegium wskazało, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie podatku od nieruchomości w stosunku do nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] w K., stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], której właścicielami – według ewidencji gruntów i budynków – są: pani A.S. (w 19/48 części) i pani A.W. (w 29/48 części).
W związku z powyższym, zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13.02.2023 r. jest prawidłowe.
4.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Skarżący podniósł, że postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej i faktycznej. Było prowadzone przewlekle i niedbale bez przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem wszystkich uczestników postępowania.
Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości przy ul. [...] w K. na rok 2023 są: A.W. reprezentowana przez M.W. i zmarła w 2015 r. A.S. (współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...]) oraz J.W. i R.W. (współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w K.). Jednocześnie z tego samego źródła wynika, że żadna z wymienionych osób nie brała udziału w postępowaniu i nie jest adresatem postanowienia. Uczestnikiem postępowania był M.W. jako pełnomocnik A.W. i pełnomocnik spadkobierców A.S. ale i on nie jest adresatem postanowienia.
W ocenie Organów, Skarżący jako wnioskodawca jest stroną postępowania ale nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości, bowiem obowiązek ten dotyczy wyłącznie właścicieli nieruchomości. Powołując się na zapisy w ewidencji gruntów i budynków oraz przepis art. 21 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z którym "zapisy w ewidencji gruntów i budynków są wiążące przy wymiarze podatku od nieruchomości (stanowią podstawę planowania gospodarczego, plonowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych", przemilczają jednak fakt, że przepis ten nie wskazuje kto jest właścicielem dla ustalenia podatnika podatku od nieruchomości.
Dalej Skarżący podkreślił, że Organy powołują się na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 3 sierpnia 2010 r. ([...]) oddalającego wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności udziału przez zasiedzenie oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z 4 marca 2014 r. (sygn. akt [...]) uznając, że skoro wniosek został oddalony, to wnioskodawca "...nie wypełnił ustawowych przesłanek (w tym przesłanki samoistnego posiadania rzeczy) i tym samym nie nabył przez zasiedzenie udziałów w oprawie własności nieruchomości... ". Pomijają fakt, że z uzasadnienia tych postanowień wynika, że do zasiedzenia udziału nie doszło z powodu zbyt krótkiego okresu samoistnego posiadania udziału, oddalenie wniosku o zasiedzenie nie miało żadnego wpływu na fakt posiadania. Posiadanie trwa nadal, bowiem A.S. ani jej spadkobiercy nie objęli przedmiotowego udziału w posiadanie. Nadal jest podatnikiem podatku od nieruchomości i stroną postępowań, doręczano mu decyzje o wymiarze podatku i opłacał ten podatek.
Figuruje w ewidencji podatników podatku od nieruchomości nieprzerwanie od 1992 r. tj. od postanowienia asesora sądowego z dnia 25 maja 1992 r. stwierdzającego nabycie przez Skarżącego spadku po J.R. (sygn. akt [...]).
Skarżący podkreślił również, że A.S. nigdy nie objęła w posiadanie przyznanej części nieruchomości, nie żądała jej wydania, nie ujawniła swojego prawa własności w księdze wieczystej nieruchomości ani w ewidencji gruntów i budynków, a on sam jest nieprzerwanie jej posiadaczem samoistnym, a zatem stroną postępowania i podatnikiem podatku od nieruchomości.
Ponadto z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na wniosek M.W. z dnia 21 grudnia 2022 r. wpisano jako właścicielkę udziału 19/48 nieruchomości A.S. M.W. zataił fakt, że osoba wskazana jako właścicielka zmarła. M.W. nie wskazał też jako właścicieli udziału spadkobierców zmarłej A.S., mimo iż posiadał ich pełnomocnictwo, a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku było przygotowywane. Zatem w ewidencji podatników ujawniono jako podatnika osobę zmarłą.
Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
- 4.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
5.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jak zaś zgodnie podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2021r., III FSK 2430/21; z dnia 8 grudnia 2020r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20, I FSK 1122/20, z dnia 11 czerwca 2019r., II OSK 1867/17; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w przeciwieństwie do przypadków określonych wart. 119 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezależne od woli stron.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.
5.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
- 5.3. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
- 5.4. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 u.p.o.l.: "Podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:
- 1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3;
- 2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;
- 3) użytkownikami wieczystymi gruntów;
- 4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (...)".
W tym zakresie organy administracji obydwu instancji powołują się na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi współwłaścicielami spornej nieruchomości są: pani A.S. (w 19/48 części) i pani A.W. (w 29/48 części).
Wpisu (ujawnienia) prawa własności pani A.S. w miejsce J.O. dokonano w dniu 22 grudnia 2022 r., na wniosek pani A.W., reprezentowanej przez pełnomocnika – M.W.
W tej kwestii należy zgodzić się z organami, że – co do zasady – podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.).
Jak jednak podnosi się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., III FSK 276/23), a poglądy te Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, dane zawarte w tej ewidencji można podzielić na dwie kategorie.
Pierwszą tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków.
Drugą kategorię stanowią zaś dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych – niejako wyjątkowych – sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku, np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II FSK 2565/12).
W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13; wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., II FSK 1930/12).
Księgi wieczyste, podobnie zresztą jak ewidencja gruntów i budynków, stanowią rejestr publiczny, przy czym wpisy dotyczące oznaczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zawarte w ewidencji nie mogą podważać domniemania prawdziwości danych zawartych w dziale drugim księgi wieczystej, obejmującym wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2023 r. poz. 1984). Tym samym w sytuacji, gdy podatnik wykaże w postępowaniu podatkowym w trybie art. 194 § 3 Op., że wbrew wskazanym w ewidencji gruntów danym dotyczącym właściciela (użytkownika wieczystego), rzeczywisty stan własności (prawa użytkowania wieczystego) odmiennie reguluje dział drugi właściwej księgi wieczystej, organy podatkowe muszą taką okoliczność zweryfikować, aby podjąć rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczywistego, tj. ujawnionego w księdze wieczystej właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, będącego w rozumieniu przepisów u.p.o.l. podatnikiem (por. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2014 r., II FSK 2565/12 oraz z dnia 1 sierpnia 2014 r., II FSK 1930/12).
5.5. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że zgodnie z treścią księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości współwłaścicielami tejże nieruchomości są: pan J.O. (w 19/48 części) i pani A.W. (w 29/48 części).
Jednocześnie w dziale III księgi wieczystej zawarte jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko udziałowi we współwłasności w wysokości 19/48 przysługującemu J.O. na rzecz A.S.
Wpis do księgi wieczystej ww. ostrzeżenia wyłącza wiarę publiczną ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), jednakże nie wykreśla jeszcze pana J.O. z działu II ww. księgi wieczystej (dotyczącego prawa własności). Wpis ww. ostrzeżenia świadczy również o tym, że w takim wypadku toczy się lub będzie toczyło jakieś postępowanie w spawie dotyczącej tego ostrzeżenia, w tym przypadku prawa własności.
W takim wypadku organy prowadzące postępowanie podatkowe powinny w sposób szczególnie wnikliwy zbadać czego dotyczy to postępowanie przed Sądem powszechnym, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego dotyczącego prawa własności spornej nieruchomości, a w konsekwencji tego kto jest podatnikiem w zakresie tej nieruchomości na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l.
Organ I instancji stwierdza wprawdzie, że "dopiero przygotowywane są dokumenty w celu wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po Zmarłej" [A.S.], jednakże nie czekając na prawomocne rozstrzygniecie Sądu w kwestii dziedziczenia, a w konsekwencji – prawa własności spornej nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, samodzielnie rozstrzygają sprawę, opierając jedynie na danych z ewidencji gruntów i budynków.
Jednakże – zdaniem Sądu – rozstrzygnięcie sprawy o prawo własności nieruchomości (w postępowaniu Sądowym), której dotyczy opodatkowanie, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 O.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Krakowie z dnia 29 listopada 1999 r., II SA/Kr 566/99, LEX nr 1257819).
W konsekwencji organy nie powinny odmawiać wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, lecz zawiesić postępowanie podatkowe do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego, tj. kwestii prawa własności spornej nieruchomości, przez Sąd powszechny.
5.6. Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Ponieważ uchybienia wyżej wskazane dotyczą zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia 13 lutego 2023 r., zasadne stało się uchylenie obydwu postanowień.
- 5.7. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł.