Wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2022 r., I SA/Kr 655/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Rozpoznanie

w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Skład

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Urszula Zięba (spr.)
starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut protokolant

Uzasadnienie

M.K. (dalej "skarżący", "wnioskodawca", "zobowiązany") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek powołując się na swoją trudną sytuację życiową (problemy zdrowotne jego oraz żony, która jest po operacji onkologicznej). Wskazał, że jedynym źródłem dochodu jest praktyka lekarska - od około 2015 r. dochody są nieregularne i niewysokie, a sytuację pogorszyła pandemia. Skarżący od trzech miesięcy pobiera emeryturę.

ZUS decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając min., że stan zdrowia żony nie jest wymówką, emeryturę pobiera od 4 miesięcy, nie posiada żadnych oszczędności, po zabiegach ortopedycznych nie uzyskał żadnej pomocy z ZUS, a rehabilitację wykonuje we własnym zakresie. Dodał, że materiał dotyczący sprawy przedstawił uczciwie i rzetelnie, a dochody z prowadzenia praktyki lekarskiej są niskie i nieregularne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 lutego 2022 r. wskazując, że swoje rozstrzygnięcie oparł na wnikliwej analizie wszystkich zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów.

Organ podał, że ponowna analiza sprawy pod względem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej doprowadziła do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis. ZUS podał także, że w decyzji z dnia 24 lutego 2022 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia z dnia 12 sierpnia 2021 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej wynika między innymi, że skarżący: jest żonaty; jest mikroprzedsiębiorcą; z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2019-2020 oraz do 30 czerwca 2021 r. uzyskał przychody w wysokości odpowiednio 21 200 zł, 16 850 zł oraz 16 800 zł i dochody odpowiednio w wysokości 10968 zł, 11 309,08 zł oraz 12 223 zł; posiada majątek prywaty o wartości 400 tys. zł; od nabywców otrzymuje opłaty tylko natychmiastowe, firma nie działa w strukturze grupy kapitałowej, ma wielu odbiorców i kilku dostawców; nie pracuje zarobkowo; nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych; nie uzyskuje dochodów z innych źródeł; nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy; nie posiada innych zobowiązań finansowych; nie posiada ruchomości, praw majątkowych i wierzytelności. Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych w wysokości 500 zł. Jest współwłaścicielem w ½ części domu w S. Podmiot nie znajduje się w likwidacji, upadłości ani w postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Organ podał, że w celu rozpatrzenia sprawy korzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych), na których podstawie ustalono że: od 2 stycznia 1996 r. skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą M. w zakresie praktyki lekarskiej dentystycznej; jest zgłoszony do ubezpieczeń w ZUS jako emeryt i jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą; jest właścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej: nieruchomości gruntowej (roli wraz zabudowaniami) o pow. 0,090 ha w S.; działki rolnej o pow. 0,30 ha w Ż.; skarżący nie jest właścicielem ruchomości; postępowanie egzekucyjne ze względu na zawarty 1 lipca 2019 r. układ ratalny z ZUS zostało zawieszone.

Organ przedstawił następnie zawartą w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 zm.), dalej "u.s.u.s.", regulację dotyczącą umarzania należności z tytułu składek i wyjaśnił dlaczego w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie należności składkowych z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Wskazał, że jeśli chodzi o przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. to nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe. ZUS podał, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W sprawie nie zachodzi także przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie skarżący wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż Naczelnik US lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w K. zostało zawieszone ze względu na zawarty 1 lipca 2019 r. układ ratalny z ZUS. Skarżący dysponuje składnikami majątkowymi podlegającymi egzekucji: pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 3 873,40 zł brutto, prowadzi działalność gospodarczą oraz jest właścicielem nieruchomości. ZUS podał, że ponieważ wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygniecie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie ZUS zwrócił uwagę, że wobec braku całkowitej nieściągalności może umorzyć należności jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie". Organ przedstawił te szczególne przypadki umorzenia określone w §3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wyjaśnił dlaczego w stosunku do skarżącego nie ma zastosowania przesłanka wskazana w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Podał, że decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej, skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tego tytułu w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Organ podał, że brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że osoba zobowiązana nie będzie miała możliwości spłaty.

ZUS wskazał, że w ramach pomocy rekompensującej przedsiębiorcom negatywne skutki COVID-19 skarżący otrzymał w czerwcu 2020 r. bezzwrotną pożyczkę w wysokości 5 tys. zł oraz został zwolniony z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W latach 2020-2021 prowadzenie działalności gospodarczej nie było zawieszone.

ZUS stwierdził następnie, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia określonej w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Organ przedstawił sytuację zdrowotną skarżącego. Podał, że nie neguje problemów zdrowotnych skarżącego i podchodzi do nich ze zrozumieniem. Problemy te, w ocenie ZUS, nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Skarżący dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które od marca wynosi 3 873,40 zł brutto (3 291,79 zł netto miesięcznie), które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia, ponadto nadal prowadzi działalność gospodarczą (z ustaleń ZUS wynika, że średnie miesięczne przychody z tego tytułu wynosiły w I połowie 2021 r. 2037,16 zł). Brak jest zatem podstaw do uznania, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia uzyskanie środków finansowych na spłatę należności składkowych.

Odnosząc się do przesłanki uregulowanej w §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS podał, że ograniczone możliwości płatnicze skarżącego nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka ta nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Organ odniósł się do sytuacji finansowej skarżącego i podkreślił, że jego sytuacja finansowa nie wskazuje na stan ubóstwa i konieczność sięgania po pomoc z opieki społecznej, która dedykowana jest tylko osobom w bardzo trudnej, zagrażającej egzystencji sytuacji materialnej.

ZUS podkreślił, że instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajna biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W sprawie brak jest dowodów, że takie okoliczności zachodzą. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości pozwalającej na prowadzenie skutecznej egzekucji, dochody gospodarstwa domowego strony przekraczają poziom minimum socjalnego, co nie pozwala organowi na wydanie decyzji o umorzeniu należnych składek. W ocenie ZUS skarżący nie udowodnił, że jego sytuacja materialno-bytowa nosi znamiona ubóstwa oraz definitywnie uniemożliwia ratalną spłatę należności. Zaznaczył ponadto, że strona reguluje układ ratalny w ZUS w kwocie 250 zł miesięcznie, posiada nieruchomości, a swój majątek prywatny wycenia na kwotę 400 tys. zł. W związku z tym organ podkreślił, że podjęcie decyzji o umorzeniu należności na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne, a skarżący dysponuje składnikami majątkowymi podlegającymi egzekucji. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję z dnia 26 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał w szczególności, że od 10 lat prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, niepełnosprawny syn wymaga pomocy, także finansowej. Skarżący ponownie odniósł się do swoich problemów zdrowotnych, które narastały od wielu lat.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 czerwca 2022 r. pełnomocnik organu podał adres elektroniczny na platformie ePUAP oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast skarżący nie podał adresu elektronicznego na platformie ePUAP ani nie wypowiedział się co do kwestii rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem MGPiPS), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Na wstępie należy przypomnieć, iż decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są w granicach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1036/09, LEX nr 746039 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 225/09, LEX nr 582825), co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość, ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności albo trudna sytuacja majątkowa zobowiązanego, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 703/08, LEX nr 522553). Powyższe nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie może cechować dowolność, o czym świadczą określone w ww. przepisach ustawy i rozporządzenia przesłanki podejmowania decyzji w tej materii, których katalog został określony jasno i precyzyjnie, zakreślając granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany bowiem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawnych, bo tylko w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 321/07 – publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek organ administracji publicznej powinien postępować w zgodzie z podstawowymi zasadami prowadzenie postępowania administracyjnego ujętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest zasada prawdy obiektywnej ujęta w art. 7 k.p.a., która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w ww. przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W świetle orzecznictwa sądowego decyzje tzw. uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych, polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta właśnie w zgodzie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II GSK 817/09, LEX nr 746251).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej wymienione zasady, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, dlatego też skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wydanej przez ZUS decyzji.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, swoje rozstrzygnięcie organ oparł na dokumentach dołączonych do wniosku skarżącego o rozłożenie na raty przedmiotowej zaległości, który był procedowany we wcześniejszym okresie w tym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 12 sierpnia 2021 r., zeznaniach PIT-36 i PIT-B za 2020r., wyciągu z księgi przychodów i rozchodów za 2021r. czy informacji o wysokości przychodu uzyskanego w okresie od stycznia do czerwca 2021r. Dokumentów tych jednak brak w aktach sprawy jak również brak decyzji w przedmiocie rozłożenia skarżącemu na raty przedmiotowej zaległości czy jakiejkolwiek pewnej informacji o wysokości ustalanych czy opłacanych rat. W ocenie Sądu, są to dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i bez nich Sąd nie może ocenić prawidłowości działania ZUS.

Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie akta nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym.

Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia zaległości składkowych, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zatem zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej. W szczególności niezbędne będzie dołączenie do akt niniejszej sprawy wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania przez ZUS w powiązanym postepowaniu w sprawie o rozłożenie na raty zwłaszcza w zakresie gdy akta te są wspólne także dla postępowania w sprawie umorzenia zaległych składek, a następnie precyzyjne odniesienie się do aktualnej sytuacji skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika. Po trzecie działając osobiście, nie wykazał, że poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw.