Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 26 września 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 820/22

Uzasadnienie

1. Wnioskiem z dnia 31 maja 2021r. Pan M. S.(dalej również jako: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: ZUS, Organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc marzec i kwiecień 2021r., wskazując, że na dzień złożenia przedmiotowego żądania prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A.

2. Decyzją z dnia 10 czerwca 2021r., sygn. sprawy 220000/71/154034/2021/RDZ-B7/3, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Wnioskodawcy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ma ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r.

W treści uzasadnienia Organ, powołując się na treść § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. Z 2021r. poz. 371; dalej jako: rozporządzenie w sprawie wsparcia), wskazał, iż Wnioskodawca we wniosku z 31 maja 2021 r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2021r. i jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021r. skarżący podał kod PKD 56.10.A tj. "Restauracje i inne placówki gastronomiczne". Organ, ustalił jednak na podstawie CEDIG, że na dzień 31 marca 2021r. przeważającą działalnością gospodarczą M. S. było PKD o kodzie 41.20.Z, tj. "Roboty budowlane związane z wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych". Zgodnie z treścią w § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia Kod PKD 41.20.Z nie został wymieniony, jako uprawniający do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W związku z powyższym Organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021r.

3.1. Pismem z dnia 26 lipca 2021r. Pan M. S. wnisół skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnioskodawca wskazał, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny w ten sposób, że pozbawia go prawa do zwolnienia z ponoszenia okresowych opłat i danin na rzecz organów administracji publicznej w postaci składek do ZUS za okres czasu, w którym poddany on był tzw. "obostrzeniom" wywołanym decyzjami Rady Ministrów i organów władzy publicznej. Skarżący wskazał, że decyzje te polegały na ograniczeniu możliwości swobodnego wykonywania działalności gospodarczej w ten sposób, że skutkowały uniemożliwieniem osiągnięcia niezbędnego minimum obrotów za dany miesiąc. który umożliwiłby zaspokojenie i pokrycie wszystkie koszty funkcjonowania działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od 2017r. Strona prowadzi w ramach spółki cywilnej z siostrą restaurację pod nazwą "E.", która oznaczona jest jako działalność PKD 56.10.AW sierpniu 2020r. Pan M. S. ponadto wznowił indywidualną działalność gospodarczą pod nazwą "G." M. S. Podjęcie nowej działalności skutkowało wpisem w CEDIG o dodatkowe numery PKD 41.20.Z. Wskazano również, że działalność ta stała się w ewidencji działalnością przeważającą, w rozumieniu obowiązujących przepisów. Ponadto podkreślono, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek Skarżący złożył jako wspólnik spółki cywilnej w związku z prowadzoną przez tę spółkę działalnością restauracyjną (PKD 56.10.A), a nie w związku z działalnością prowadzoną indywidualnie (PKD 41.20.Z). Na poparcie swojego stanowiska Skarżący wskazał, że jego działanie uzasadnione było brakiem unormowań technicznych i wadliwością konstrukcją wniosków o zwolnienia w związku z udzielanym wsparciem uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Strona wskazała, że jej działalność jako współwłaściciela restauracji (PKD 56.10.A.) powoduje obowiązek składkowy do ZUS w wysokości 1430 PLN i zwolnienia z tego obowiązku domaga się od Organu. W związku z indywidualną działalnością (PKD 41.20.Z.) Wnioskodawca także opłaca składki do ZUS i o zwolnienie z nich nie wnosi. Ponadto M. S. podkreślił, że to składka z tytułu spółki jest podstawowym tytułem dla ubezpieczeń ZUS, a ze składki z tytułu indywidualnej działalności opłacane są dodatkowe ubezpieczenia zdrowotne. Wnioskodawca podkreślił, że działalność oznaczona numerem PKD 56.10.A. jest przez niego wciąż wykonywana, nieprzerwanie od 2017r., a ubieganie się o zwolnienie z składek uzasadnione jest brakiem możliwości świadczenia usług restauracyjnych w pełnym zakresie, co związane było z podjęciem działań rządowych w związku z pandemią CONID-19 i co skutkowało drastycznym spadkiem dochodów. Końcowo wskazano, że kryterium "wiodącego PKD" przy udzielaniu zwolnień od składek skutkuje krzywdzącym dyskwalifikowaniem podmiotów, które wykonują także inną działalność gospodarczą. Skarżący powołał się na nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów umożliwiających udzielenie zwolnień oraz różnicowanie sytuacji przedsiębiorców, którym zwolnienie takie przysługuje, co końcowo doprowadziło do odmowy udzielenia Wnioskodawcy zwolnienia, mimo iż jego wiodącą działalnością była działalność gastronomiczna, która poniosła znaczne strawy w związku z pandemią i winna być objęta działaniem "tarczy".

3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS domagał się jej oddalenia w całości, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko i wskazując, że Skarżący dokonał zmiany kodu przeważającej działalności (z PKD 56.10.A. na PKD 41.20.Z.) co uniemożliwiało udzielenia zwolnienia, wobec jego nieprzysługiwania dla tego rodzaju działalności wiodącej.

4. Wyrokiem z dnia 15 października 2021r., I SA/Kr 1107/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego (§ 10 ust. 2a pkt 1), jak również przepisy procedury w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W treści uzasadnienia Sąd odniósł się do § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych m.in. za okres od dnia 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy płatnika składek prowadzącego na dzień 31 marca 2021r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem m.in. 56.10.A (tj. kodem wskazanym we wniosku Skarżącego), którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020r., lub we wrześniu 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020r.

Zgodnie z § 10 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa m.in. w cytowanym wyżej przepisie, tj. w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021r.

Wobec tego, iż decyzja ZUS determinowana była rodzajem prowadzonej przez Wnioskodawcę działalności przeważającej, kluczowym w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, było rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Wskazać należy, że pojęcie "przeważającej działalności" ma doniosłe znaczenie w kontekście celu tzw. Tarczy Antykryzysowej, tj. pakietu ustaw mających chronić Polskie Państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Cel tych regulacji nastawiony jest na realne, rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które faktycznie ponoszą skutki epidemii - COVID-19 (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty rzeczywiście prowadzące na dany dzień - jako przeważającą - działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD.

Sąd, rozważając znaczenie "działalności przeważającej" odwołał się do pkt 7 załącznika Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji, ustawy o statystyce publicznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015r. poz. 2009 z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie o metodologii) i wskazał, iż pojęcie "przeważającej działalności" rozumieć trzeba w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

Zatem stwierdzić trzeba, że podmiot uprawniony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący na określony przepisami dzień (w tej sprawie na 31 marca 2021r.) przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana, przeważająca działalność, jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Sąd rozróżnił znaczenie pojęcia "działalności przeważającej" na gruncie tzw. Tarczy Antykryzysowej oraz pojęcia działalności w CEDIG, wskazując, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014r., sygn. akt II GSK 1010/13). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo wskazał, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność (wyrok SN z dnia 7 stycznia 2013r., sygn. akt II UK 142/12 oraz z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt II UK 402/15).

Jednocześnie Sąd podkreślił, że ani organ ewidencyjny (statystyczny), ani też inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD) z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot gospodarczy zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy oraz przepisów § 10 ust. 2a i ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia, Sąd wskazał, iż przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Wsparcie udzielane przedsiębiorcom w ramach Tarczy Antykryzysowej stanowić ma reakcję na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne (faktyczne) wsparcie dla podmiotów, które w istocie poniosły straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany natomiast przez Organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis w rejestrze CEDIG - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur.

Zdaniem Sądu, wpis w ww. rejestrze jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na określony dzień przeważającą działalność gospodarczą według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (tj. uchybiły obowiązkom statystycznym).

Podsumowując, zdaniem Sądu, przyjęty przez Organ sposób wykładni § 10 ust. 2a i 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może wszak powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Sąd w uzasadnieniu wskazał również, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 423) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

Mając zatem także powyższe na uwadze Sad stwierdził, że ZUS winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącego o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a., choćby na okoliczność, czy wartość przychodu ze sprzedaży usług z działalności określonej w kodach PKD wskazywanych przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w jego przychodach.

Końcowo WSA w Krakowie wskazał, że uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS jest wyjątkowo lakoniczne, oprócz przytoczenia § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wsparcia zawiera de facto trzyzdaniowe uzasadnienie odmowy przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Wobec powyższego Sąd ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie jako wadliwe formalnie i przedwczesne. Wadliwość rozstrzygnięcia polegać miała przyjęciu, że Skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że Skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 31 marca 2021r. przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2a powoływanego wyżej rozporządzenia.

W ramach oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Sąd wskazał: "Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu i w szczególności dokonać oceny przedłożonych dowodów, a także przeprowadzić przy współudziale Skarżącego postępowanie na okoliczność, czy wartość przychodu ze sprzedaży usług z działalności określonej w kodzie PKD wskazywanym przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi przeważającą większość w przychodach Skarżącego."

5. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, w tym po analizie nadesłanych przez Stronę dodatkowych dokumentów – decyzją z dnia 13 maja 2021r., sygn. akt 220000/71/66647/2022/RDZ-B7-W/3, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne. Organ dokonał analizy zażądanych dokumentów i wskazał, iż w marcu 2021r. Wnioskodawca największe dochody uzyskiwał z działalności restauracyjnej.

Końcowo Organ powołał się jednak na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2021r., I GSK 720/21, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że do prawidłowego stosowania przepisów ustawy o COVID-19 wystarczająca jest wykładnia językowa i gramatyczna, i nie ma potrzeby posiłkować się wykładnią systemową.

Dlatego – mimo, że zgodnie z dyspozycją WSA dokonano analizy faktycznie prowadzonej przez płatnika działalności – to z punktu widzenia wskazania NSA na temat wykładni ustawy o COVID-19, ustalenia te – zdaniem ZUS – nie mają znaczenia prawnego na gruncie tego postępowania i nie mogą stać się podstawą rozstrzygnięcia.

1. 6.1. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, iż Organ wydając decyzję pominął rozważania prawne wyrażone przez WSA w Krakowie w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Skarżący wskazał, że Organ uporczywie odmawia mu przyznania zwolnienia mimo, iż jest on podmiotem faktycznie poszkodowanym przez pandemię.

1. 6.2. W odpowiedzi na skargę Organ, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

7.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022r. poz 329; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

7.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

1. 7.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

1. 7.4. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, iż sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, który to wyrokiem z dnia 15 października 2021r., I SA/Kr 1107/21, uchylił poprzednio wydaną decyzję ZUS z dnia 10 czerwca 2021r.

1. 7.5. W tym miejscu należy wyjaśnić, ze polskie prawo należy do systemów prawa stanowionego, tzn. co do zasady podstawą prawna wydawania decyzji administracyjnych jak również wyroków sądowych są obowiązujące przepisy prawa.

W systemie tym, w przeciwieństwie do tzw. systemów common low, wyroki sądów, szczególnie te precedensowe nie odgrywają tak znaczącej roli. Oczywiście w praktyce zarówno organy administracji, jak również sądy, a także strony i uczestnicy postępowań powołują się w swoich decyzjach, wyrokach i pismach procesowych na orzecznictwo sądowe, w szczególności sądów najwyższego szczebla (Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny). Jednakże powołanie to nie ma mocy tzw. precedensu, służy zazwyczaj wzmocnieniu swojego stanowiska, "oparciu" go na tożsamych (zbliżonych) poglądach jakie prezentuje w tych samych (zbliżonych) stanach faktycznych inny sąd, zazwyczaj wyższego szczebla.

Od tej zasady istnieją jednak wyjątki, które – jak przystało na system prawa stanowionego – wynikają wprost z przepisów prawa. Na gruncie powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możemy wyróżnić co najmniej trzy takie wyjątki, które poszczególnym orzeczeniom sądowym szczególny charakter

Pierwszy wyjątek – mający zastosowanie w każdej sprawie – dotyczy tzw. wiążącej mocy uchwał NSA. Przewidziany jest on w art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Następne wyjątki mają już zastosowanie tylko w konkretnej sprawie rozpatrywanej przez sądy administracyjne. Drugi z nich dotyczy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyroki takie są wiążące w danej sprawie, gdyż – zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Trzeci wyjątek dotyczy prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Strona postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (skarżący lub organ administracji) niezadowolona z wyroku ma prawo wnieść skargę kasacyjną. Jeśli jednak tego nie uczyni musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z brzmienia zacytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a.

7.6. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.

W niniejszej sprawie Organ był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku z dnia 15 października 2021r., I SA/Kr 1107/21, który uchylił poprzednio wydaną decyzję ZUS z dnia 10 czerwca 2021r., nie mógł zatem formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem w nim wyrażonym, nawet jeśli poglądy takie wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale zapadłego w innej (podkreślenie Sądu) sprawie.

W wyroku WSA wydanym w niniejszej sprawie, jak już wspomniano, Sąd rozważając znaczenie pojęcia "działalności przeważającej" rozstrzygnął na gruncie niniejszej sprawy, iż przyjęty w poprzedniej decyzji (na podstawie językowego brzmienia rozporządzenia w sprawie wsparcia) jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności. Przyjęty przez Organ sposób wykładni § 10 ust. 2a i 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób.

Należało zatem w toku ponownie przeprowadzonego postępowania umożliwić Skarżącemu wykazanie – bez względu na wpisy kodów PKD w rejestrach REGON i CEDIG oraz daty dokonywanych zmian w tychże rejestrach – że spełnia kryterium prowadzenia na dzień 31 marca 2021r. (oraz na każdy inny dzień mający znaczenie dla sprawy) przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2a powoływanego wyżej rozporządzenia.

Z wyroku Sądu zapadłego poprzednio w niniejszej sprawie i wiążącego w niniejszej sprawie (podkreślenie Sądu) zarówno Organ jak i Sąd ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę, jasno wynikało, że znaczenie ma tylko i wyłącznie który rodzaj działalności Skarżącego jest rzeczywiście (podkreślenie Sądu) przeważający.

Jako miernik tego kryterium w ww. wyroku wskazano na konieczność zbadania czy wartość przychodu ze sprzedaży usług z działalności określonej w kodzie PKD wskazywanym przez Skarżącego jako rodzaj prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, stanowi rzeczywiście przeważającą większość w przychodach Skarżącego. Jako drugie kryterium podlegające ewentualnemu badaniu (jeżeli nie byłoby możliwe zastosowanie pierwszego miernika) na okoliczność, która działalność Skarżącego jest rzeczywiście przeważająca, wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku – udział pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Natomiast zapisy w poszczególnych rejestrach (REGON, CEDIG), stanowią – według uzasadnienia zapadłego wyroku – swoiste uproszczenie procedur, które ma ułatwiać skorzystanie ze wsparcia, lecz nie może wykluczać z pomocy podmiotów, które rzeczywiście (podkreślenie Sądu) prowadzą działalność według PKD wskazanych w § 10 ust. 2a powoływanego wyżej rozporządzenia.

Zatem w żadnym wypadku zapisy dokonywane w poszczególnych rejestrach, bez względu na daty ich dokonania oraz daty dokonywanych zmian, nie mogą mieć w tym przypadku znaczenia decydującego. Znaczenie takie ma jedynie rzeczywiście prowadzona działalność, którą to okoliczność Organ miał zbadać, przy udziale Skarżącego.

1. 7.7. Tym samym Organ ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany poglądami wskazanymi w uzasadnieniu ww. wyroku, zobligowany był do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnego ze stanowiskiem Sądu.

Organ – co zauważa również Skarżący w treści skargi – częściowo zrealizował zalecenia Sądu. Zbadał bowiem jaka działalność w przypadku Skarżącego była rzeczywiście przeważająca i doszedł do wniosku iż w marcu 2021r. Wnioskodawca największe dochody uzyskiwał z działalności restauracyjnej.

Powołując się jednak na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2021r., I GSK 720/21, Organ wskazał, iż przy wydawaniu decyzji kierował się wykładnią językową i gramatyczną, co skutkowało odmową zwolnienia z opłacania składek. Zatem Organ w zaskarżonej decyzji de facto powielił swoje stanowisko już poprzednio zakwestionowane przez Sąd w niniejszej sprawie.

7.8. Jak już wspomniano, Organ nie zgadzając się z zajętym przez Sąd stanowiskiem miał możliwość zakwestionowania (zaskarżenia) wyroku w przewidzianym przez prawo trybie, jednakże nie wniósł skargi kasacyjnej. W konsekwencji, zarówno Organ jak i Sąd ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę, są związane ww. prawomocnym wyrokiem na mocy ww. art. 153 p.p.s.a.

Jeśli Organ nie wniósł skargi kasacyjnej, był związany stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku wydanym w niniejszej sprawie i powinien w pełni wykonać zalecenia w nim zawarte, bez odwoływania się do poglądów i stanowisk zawartych w wyrokach wydanych w innych sprawach.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji Organ naruszył art. 153 p.p.s.a., tzn. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po uchyleniu decyzji przez prawomocny wyrok sądu, nie rozpatrzył wniosku Strony zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2021r., I SA/Kr 1107/21.

1. 7.9. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ wykona dokładnie zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku, bez odwoływania się do poglądów zawartych w wyrokach zapadłych w innych postępowaniach, które – w przeciwieństwie do wyroku zapadłego w niniejszej sprawie – nie są w tej sprawie wiążące.

1. 7.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekł jak sentencji wyroku.