Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2017 r. Rada Gminy Kłaj podjęła uchwałę nr XXXIX/275/2017 w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 6k ust. 1-3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2a oraz ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). W § 3 tej uchwały ustalono dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe roczną ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób: 1) selektywny – w wysokości 180,00 zł/za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, 2) nieselektywny – w wysokości 360,00 zł/za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Kłaj w części dotyczącej jej § 3. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) w wyniku ustalenia ryczałtowych, rocznych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjne - wypoczynkowe jedynie przez część roku, w sytuacji uprzedniego nie podjęcia uchwały ustalającej - zgodnie z treścią art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - miesięcznych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od pojemnika o określonej pojemności, stosownie do wymogu z art. 6k ust. 1 pkt 2 wyżej przywołanej ustawy.
W związku z powyższym Kolegium wniosło o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, gdyż w sposób istotny narusza ona prawo. Uzasadniając podniesiony zarzut Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z art. 6j ust. 3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z tym że ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Kolegium Izby ustaliło, iż ryczałtowe, roczne opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno -wypoczynkowe jedynie przez część roku, zostały ustalone przez Radę Gminy Kłaj w treści zaskarżonej uchwały, mimo że uprzednio Rada Gminy Kłaj nie podjęła uchwały, w której ustaliłaby - zgodnie z treścią art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - miesięczne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od pojemnika o określonej pojemności, stosownie do wymogu z art. 6k ust. 1 pkt 2 wyżej przywołanej ustawy (zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności).
W odpowiedzi na skargę Gmina Kłaj wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina Kłaj wskazała, że przepis art. 6j ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Stawką, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest stawka za pojemnik o określonej pojemności, jednakże zgodnie z owym przepisem rada gminy ma obowiązek podjęcia takowej uchwały jedynie w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkanych. Zdaniem Gminy Kłaj, ani przepis art. 6j ust. 3c ani przepis art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy nie nakłada obowiązku podjęcia owej uchwały w sytuacji, gdy odpady są odbierane z nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
W ocenie Gminy Kłaj, ustawodawca wskazał gminie podstawę do obliczenia owej stawki ryczałtowej, jednakże nie musi to być związane z podjęciem uchwały tzw. pojemnikowej, a jedynie należy obliczyć stawkę za pojemnik o określonej pojemności przy ustalaniu stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jedynie w przypadku podjęcia przez radę gminy (w formie uchwały) decyzji o odbiorze odpadów z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, znajduje uzasadnienie ustalenie stawek za pojemniki o określonej pojemności. Gmina Kłaj stwierdziła, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe została skalkulowana tak, aby zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy i nie stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, iż w związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2020 r. oraz wyrażeniem pisemnej zgody przez obie strony niniejszego postępowania przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową.
Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Kłaj z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XXXIX/275/2017 w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty. Podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, zwanej dalej u.c.p.g.). Zgodnie z treścią art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminie, a wykonując to zadanie gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
W związku z tym gmina zobowiązana jest m.in. do organizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na podstawie art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.
W art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ustawodawca uregulował jednoznacznie, jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Są to: średnia ilość odpadów powstających na tych nieruchomościach wyrażona w liczbie pojemników oraz stawka opłaty.
Art. 6j ust. 3c u.c.p.g. wymaga zatem, aby rada gminy, uchwalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, kierowała się średnią ilością odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie. Ilość tę wyraża się w liczbie pojemników o określonej pojemności. Dla legalności podjętej uchwały konieczne jest więc wykazanie, że przyjęta w uchwale ilość pojemników znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych, weryfikowalnych danych. Ocenie z punktu widzenia legalności podlega więc nie tylko sama uchwała, ale także sposób procedowania rady gminy, która powinna wykazać podstawę faktyczną dla ilości pojemników przyjętą w uchwale opartej na art. 6j ust. 3c i 3b u.c.p.g. Przyjęta w uchwale ilość nie może wynikać z arbitralnie przyjętych założeń lub prognoz, lecz stanowić musi odzwierciedlenie średniej ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w tej gminie.
Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały nie wynika w jaki sposób i w oparciu o jakie dokumenty ustalono średnią ilość odpadów komunalnych powstałych w domkach letniskowych lub na innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe i w konsekwencji liczbę pojemników z odpadami z tych posesji. Informacji takich nie można również znaleźć w protokole z obrad sesji Rady Gminy Kłaj, która odbyła się w dniu 19 grudnia 2017 r. Brak jest też uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co również uniemożliwia dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają wskazanym przepisom prawa. Obowiązek przedstawienia uzasadnienia uchwały wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.).
Podkreślić należy, że choć ustawodawca nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, to jednak organ nie jest uprawniony do określenia ryczałtowej stawki opłaty, jeśli nie posiada rzetelnych danych odnośnie do ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Podstawą bowiem do obliczenia opłaty są właśnie te dane. Brak natomiast rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa.
Drugim parametrem składającym się na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jest stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stawkę tę ustala rada gminy w drodze uchwały. Jak jednak wynika z akt sprawy Rada Gminy Kłaj nie podjęła takiej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kłaj temu nie zaprzecza, gdyż jej zdaniem obowiązek podjęcia takiej uchwały dotyczy tylko nieruchomości niezamieszkanych, a nie nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stanowisko to jest błędne, gdyż art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w swojej treści nie wymienia żadnych nieruchomości, do których miałby on lub nie miałby zastosowania. Poza tym skoro ustawodawca wskazał w art. 6j ust. 3c u.c.p.g., że ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, to podjęcie uchwały ustalającej stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności jest konieczne i winno poprzedzać podjęcie zaskarżonej uchwały.
W świetle przedstawionej argumentacji należy uznać, że Rada Gminy Kłaj podejmując zaskarżoną uchwałę nie dochowała wymogów z art. 6j ust. 3b i ust. 3c oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. polegało na zaniechaniu dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ, dokonując ustalenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości, gdyż nie tylko nie podał na jakiej podstawie ustalił liczbę odebranych pojemników z odpadami z posesji (wielkość ta jest zresztą nieznana), o których mowa w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., ale również nie ustalił stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, czym naruszył w sposób istotny art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g..
Przyjęta zatem przez Radę Gminy arbitralnie ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie odpowiada metodologii jej ustalenia jaką przewidział w tym zakresie ustawodawca, wskazana stawka nie była przy tym wynikiem rzetelnej kalkulacji uwzględniającej, w szczególności zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami, lecz została oparta na zupełnie dowolnych i bliżej nie określonych kryteriach.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. jej § 3.