Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 13 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 858/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 maja 2021r. nr 257/OR06/21 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie (dalej również jako: Dyrektor, Organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu z dnia 9 marca 2021r. nr 0108-2021-005922 uchylającą decyzję ostateczną oraz odmawiającą przyznania płatności redystrybucyjnej, przyznającą jednolitą płatność obszarową i płatność za zazielenienie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także stwierdzającą, że Pan E. G. (dalej również jako: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

1. 1. Wnioskiem z dnia 10 maja 2019r. Pan E. G. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na rok 2019r.
2. 2. Decyzją z dnia 12 grudnia 2019r. nr 0108-2019-009355 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu przyznał Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj.:
3. - jednolitą płatność obszarową – 2019 w wysokości 2.476,11 zł,
4. - płatność za zazielenienie – 2019 w wysokości 1.661,84 zł,
5. - płatność redystrybucyjną – 2019 w wysokości 416,21 zł.

Ponadto stwierdzono, że Wnioskodawca uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do jednolitej płatności obszarowej i powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 5,25 ha. Powierzchnia zatwierdzona do płatności za zazielenienie wynosi 5,25 ha. Powierzchnia będąca podstawą do obliczenia płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) wynosi 2,25 ha (powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej pomniejszona o 3 ha).

Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

3. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020r. nr 0108-00000104602/20 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną z dnia 12 grudnia 2019r.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że po wydaniu wskazanej wyżej decyzji nastąpiła aktualizacja ortofotomap w systemie LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykorzystywanym do kontroli wniosków o przyznanie płatności, w wyniku której przeprowadzona została przez ARiMR, stosownie do zaleceń Komisji Europejskiej, wsteczna ocena powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane w 2018r., a więc w roku gospodarczym którego dotyczył złożony wniosek o przyznanie płatności, obrazujące aktualny w roku 2019 stan działek ewidencyjnych. Wynikająca z ortofotomapy opracowanej w oparciu o zdjęcie lotnicze powierzchni ziemi z daty 06-05-2018r., następnie zaimportowanej i dostępnej w systemie LPIS od daty 25-12-2019r. do 28-12-2019r., powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru MKO, określająca obszar kwalifikowany, uprawniający do płatności w odniesieniu do deklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] jest inna niż powierzchnia, do której przyznana została przedmiotowa płatność na podstawie ww. ostatecznej decyzji.

1. 4. W wyniku przeprowadzonego postępowania – decyzją z dnia 15 lipca 2020r. nr 0108-2020-013723 – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu:
2. - uchylił własną decyzję z dnia 12 grudnia 2019r. nr 0108-2019-009688 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, oraz po rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019
3. - odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej – 2019,
4. - przyznał jednolitą płatność obszarową – 2019 w wysokości 1.190,89 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 771,13 zł ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
5. - przyznał płatność za zazielenienie – 2019 w wysokości 1.316,81 zł.

Ponadto stwierdzono, że Wnioskodawca uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

5. W wyniku wniesionego odwołania – decyzją z dnia 16 października 2020r. nr 357/OR06/20 – Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję.

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji był fakt, że w jej sentencji uchylono inną decyzję (inny numer) niż decyzja przyznająca Stronie ww. płatności. W związku z powyższym w obrocie nadal znajdowała się decyzja z dnia 12 grudnia 2019r. nr 0108-2019-009355 poprzednio rozstrzygająca tą samą sprawę (płatności przyznane Stronie za 2019r.).

1. 6. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania – decyzją z dnia 9 listopada 2020r. nr 0108-2020-014123 – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu:
2. - uchylił własną decyzję z dnia 12 grudnia 2019r. nr 0108-2019-009355 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, oraz po rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019
3. - odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej – 2019,
4. - przyznał jednolitą płatność obszarową – 2019 w wysokości 1.238,06 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 742,83 zł ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
5. - przyznał płatność za zazielenienie – 2019 w wysokości 1.329,47 zł.

Ponadto stwierdzono, że Wnioskodawca uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

7. W wyniku wniesionego odwołania – decyzją z dnia 22 stycznia 2021r. nr 42/OR06/21 – Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję.

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji był fakt braku uwzględnienia wszystkich dowodów dot. spornych gruntów, w szczególności wyniku kontroli terenowej z dnia 24.11.2020r. przeprowadzonej na zlecenie organu II instancji.

1. 8. W wyniku przeprowadzonego po raz trzeci postępowania w trybie nadzwyczajnym – decyzją z dnia 9 marca 2021r. nr 0108-2021-005922 – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nowym Sączu:
2. - uchylił własną decyzję z dnia 12 grudnia 2019r. nr 0108-2019-009355 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, oraz po rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019
3. - odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej – 2019,
4. - przyznał jednolitą płatność obszarową – 2019 w wysokości 1.238,06 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 742,83 zł ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
5. - przyznał płatność za zazielenienie – 2019 w wysokości 1.329,47 zł.

Ponadto stwierdzono, że Wnioskodawca uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

1. 9. W wyniku wniesionego odwołania – decyzją z dnia 6 maja 2021r. nr 257/OR06/21 – Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
2. 10.1. Pismem z dnia 14 czerwca 2021r. Strona wniosła skargę do Sądu na powyższą decyzję.

W jej uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja jest krzywdząca dla Skarżącego i nie została wnikliwie rozpatrzona oraz nie uwzględnia zastrzeżeń wyrażonych w piśmie kierowanym do Dyrektora Oddziału w Krakowie z dnia 26.03.2021r. (odwołanie od trzeciej z ww. decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym).

W piśmie tym Strona podniosła fakt powoływania się na ortofotomapy z 2018r., podczas gdy sprawa dotyczy 2019r. Zdaniem Strony w międzyczasie wycięto drzewa i zakrzewienia rosnące, skoszono trawę. W podsumowaniu podniesiono brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających ocenę użytkowania rolniczego tych terenów w roku 2019.

Ponadto Strona wniosła o zwolnienie "z wszelkich opłat sądowych".

1. 10.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

1. 10.3. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021r. WSA w Krakowie zwolnił Skarżącego skarżącą od kosztów sądowych oraz ustanowił dla Skarżącego radcę prawnego.

1. 10.4. Pismem procesowym z dnia 18 stycznia 2022r. pełnomocnik z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Pełnomocnik z urzędu wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

W uzasadnieniu zaakcentowano w szczególności, że zdjęcia wykonane w maju 2018 roku nie mogą stanowić podstawy twierdzenia, że przedstawiają stan faktyczny użytkowania działek nr [...] oraz [...] na dzień 31 lipca 2019 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

11.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej ustawa o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

11.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

11.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, częściowo również z innych przyczyn niż wskazane w skardze Strony oraz piśmie procesowym pełnomocnika z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

11.4. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021r. poz. 2114 z późn. zm.; zwanej dalej u.p.s.w.b.), która miała zastosowanie w niniejszej sprawie i stanowiła jedną z podstaw prawnych wydanych decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W dalszej kolejności podnieść wypada, że niniejsze postepowanie było postepowaniem w trybie nadzwyczajnym, tzn. w trybie wznowienia postępowania. Natomiast jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej, która wynika z art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącym, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Jak podnosi się w doktrynie (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022) oraz w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022r., I OSK 814/21; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu.

Oczywiście trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków nadzwyczajnych postępowań określonych przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przy czym dokonując wykładni i stosowania przepisów dotyczących postepowań nadzwyczajnych należy oprzeć się na powszechnie przyjmowanej regule wykładni, zgodnie z którą wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

11.5. Jako podstawę wznowienia postepowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia 12 grudnia 2019r. wskazano w niniejszym przypadku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zatem te okoliczności faktyczne lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania muszą łącznie spełniać następujące warunki:

1. - muszą być nowe,
2. - muszą być istniejące w dniu wydania decyzji,
3. - muszą być nieznane organowi,
4. - muszą być istotne dla sprawy.
5. 11.6. Już sama treść wydanego postanowienia o wznowieniu postepowania oraz zaskarżonej decyzji wskazuje, że organy obydwu instancji nie do końca precyzyjnie wskazują, czy podstawą wznowienia w tym przypadku były nowe okoliczności czy też nowe dowody (są to dwie niezależne i różne przyczyny wznowienia, przy czym zaznaczyć należy, że ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów, ujawnienia się dowodów).

W postanowieniu o wznowieniu nie wskazano precyzyjnie czy organ ma na myśli nowy dowód czy nową okoliczność. Natomiast w treści zaskarżonej decyzji (str.

1. 2) stwierdzono, że "Ww. dowodami były zaktualizowane pomiary powierzchni uprawnionej do ww. płatności odnoszące się do działek ewid. nr [...] (stwierdzono 1,58 ha) i [...] (stwierdzono 0,00 ha)".

Odnosząc się do tego zdania sprecyzować należy, że "nowymi dowodami" były zdjęcia wykonane w maju 2018r. zaimportowane następnie do ortofotomap, które zostały udostępnione pod koniec grudnia 2019r., natomiast zaktualizowane pomiary powierzchni, które – według organów – uprawniały do spornych płatności to "nowe okoliczności" wynikające z ww. dowodów.

11.7. Przenosząc zatem powyższe stwierdzenia na stan faktyczny niniejszej sprawy i dokonując kontroli wznowienia postepowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, stwierdzić należy, że ujawnione dowody i okoliczności (w wyżej wymienionym rozumieniu, tj. zdjęcie i wynikające z niego wymiary działek uprawniające do przedmiotowych płatności) z pewnością są nowe, tzn. nowo odkryte, stanowiły nowość w niniejszym postępowaniu.

Były one również nieznane organowi I instancji w dniu wydawania decyzji, tj. 12 grudnia 2019r., gdyż zostały zaimportowane do ortofotomapy dostępnej w systemie LPIS od daty 25-12-2019r. do 28-12-2019r.

Zdjęcie wykonane w maju 2018r. istniało również w dniu wydania decyzji, tj. 12 grudnia 2019r.

1. 11.8. Nie spełniają one jednak (zarówno dowód w postaci zdjecia jak i okoliczność, którą to zdjęcie dokumentuje) ostatniego warunku do wznowienia postepowania, tj. istotności dla sprawy.

Jak podnosi się w literaturze (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022) nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie wyrok NSA z 8.06.2000r., V SA 1885/99, LEX nr 50152, w którym przyjęto, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Por. też wyrok NSA z 7.02.2007r., I OSK 429/06, LEX nr 348005, zgodnie z którym przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzje są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych.

Tę "istotność" nowych dowodów (nowych okoliczności faktycznych) organ musi wykazać. Por. też wyrok NSA z 18.12.2008r., I OSK 6/08, LEX nr 521974, zgodnie z którym fakt częściowego umorzenia śledztwa w stosunku do skarżącego nie stanowi nowej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5, jeśli w świetle zebranego materiału dowodowego okoliczność popełnienia przez niego kolejnego czynu o znamionach przestępstwa nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 21.07.2011r., III SA/Kr 74/11, LEX nr 853003, okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Por. też wyrok WSA w Olsztynie z 15.03.2012 r., I SA/Ol 41/12, LEX nr 1137085, w którym orzeczono, że brak cechy istotności czyni jednocześnie zbędnymi rozważania na temat tego, czy wskazany dowód (okoliczność) miał przymiot nowego, istniejącego w dniu wydania decyzji, a jednocześnie nieznanego organowi, który tę decyzję wydał, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 23.01.2018 r., IV SA/Wr 696/17, LEX nr 2435849: "Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych".

Por. też wyrok NSA z 26.04.2018r., II OSK 1631/16, LEX nr 2493404: "Przez «nową istotną okoliczność» dla sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego". Podobnie wyrok WSA w Łodzi z 19.09.2019r., II SA/Łd 451/19, LEX nr 2725507: "W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. «nowe okoliczności faktyczne», a także «nowe dowody», mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o ile są istotne dla sprawy, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Oznacza to tym samym, że warunek znaczenia «nowych okoliczności» lub «nowych dowodów», należy rozważać na gruncie przepisów materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy". Por. też wyrok WSA w Gliwicach z 7.07.2020r., III SA/Gl 136/20, LEX nr 3033881;" Aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał; i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie". Podobnie wyrok WSA w Kielcach z 29.11.2021 r., II SA/Ke 782/21, LEX nr 3284179: "Treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jasna i oznacza, że nie każdy nowy dowód (nowa okoliczność) powoduje przyjęcie, że zaistniała podstawa wznowienia określona w tym przepisie, ale dodatkowo musi to być dowód (okoliczność) istniejący w dacie wydania decyzji, ale nieznany organowi, oraz ma on mieć charakter istotny.

11.9. Przenosząc powyższe stwierdzenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, przede wszystkim zaznaczyć należy, że nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w postanowieniu o wznowieniu postepowania: "(...) w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane w 2018r., a więc w roku gospodarczym którego dotyczył złożony wniosek o przyznanie płatności, obrazujące aktualny w roku 2019 stan działek ewidencyjnych".

Po pierwsze zdjęcie wykonane w roku 2018 – co słusznie podnoszą zarówno Strona jak i pełnomocnik – w żadnym wypadku nie obrazuje stanu działek w 2019r. Po drugie zdjęcie wykonane 6 maja 2018r. nie dotyczy roku, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności w niniejszej sprawie (2019r.).

Jak podnosi się w orzecznictwie (wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011r., II GSK 199/10; z dnia 19 maja 2011r., II GSK 500/10; z dnia 22 września 2011r., II GSK 911/10) w postępowaniu o przyznanie płatności istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. W konsekwencji w ww. orzecznictwie słusznie zauważono, że dowody dokumentujące stan działek za lata poprzednie nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji (odmowy przyznania płatności) na podstawie wniosku złożonego przez stronę, a dotyczącego płatności za następne lata.

Skoro stan działek za lata poprzednie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji za lata następne w "zwykłym" trybie (wszystkie decyzje wydawane w sprawach będących przedmiotem orzekania w ww. wyrokach NSA wydawane były w "zwykłym" trybie administracyjnym), to – zdaniem Sądu – tym bardziej nie mogą (wnioskowanie a fortiori – a minore ad maius) one stanowić podstawy do wzruszania decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, np. w trybie wznowienia postepowania. Jak bowiem wskazano już wyżej, tryby nadzwyczajne stanowią wyjątek od reguły trwałości decyzji administracyjnej, a odnoszące się do nich przepisy – jak każdy wyjątek – muszą podlegać ścisłej interpretacji.

11.10. Końcowo stwierdzić należy, że Sąd zauważa potrzebę i konieczność kontroli przedmiotowych wniosków o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ww. kontrola musi jednak być zgodna z prawem, w tym z zachowaniem procedur administracyjnych, do których odsyła powołana na wstępie ustawa z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Powyższe wynika nie tylko z art. 6 k.p.a (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), lecz również z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.b., zgodnie z którym w postępowaniach, o których mowa w ust. 1 (czyli w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy w trybie k.p.a.), organ administracji publicznej stoi na straży praworządności – podkreślenie Sądu.

Zatem dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego.

1. 11.11. W tym miejscu należy zauważyć różnicę pomiędzy przedmiotowymi płatnościami, a na przykład podatkiem dochodowym od osób fizycznych (PIT).

W podatku dochodowym obowiązuje zasada samoobliczania podatku. Podatnicy sami składają deklarację i wpłacają podatek (oczekują zwrotu wykazanej nadpłaty). Organ podatkowy dokonuje mniej lub bardziej sformalizowanej "kontroli" złożonej deklaracji i na przykład wypłaca nadpłatę wynikającą ze złożonej deklaracji. Taki system powoduje, że organ ma jednak dość dużą swobodę we "wzruszeniu" takiej deklaracji i wydaniu – w wyniku przeprowadzonego postepowania – decyzji. Dopiero wydanie decyzji spowoduje związanie organu decyzją (art. 212 Ordynacji podatkowej) oraz większe rygory co do wzruszenia ostatecznej decyzji (podobne do tych przewidzianych w k.p.a.).

W przypadku przedmiotowych płatności ustawodawca zdecydował się na inny tryb. Płatności te są przyznawane w drodze decyzji (art. 24 u.p.s.w.b.). Nie jest to jednak tylko "kwestia techniczna". Ma to bowiem kluczowe znaczenie w przypadku chęci wzruszenia tak wydanej decyzji.

Skoro bowiem na podstawie ww. ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji (w trybie zwykłym) przyznającej płatności na podstawie wniosku Strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a. (związanie organu decyzją – art. 110 § 1 k.p.a., zasada trwałości decyzji ostatecznych – art. 16 § 1 k.p.a.).

W konsekwencji, ze względu na ww. rygoryzm – zdaniem Sądu – w takim przypadku zasadą powinny być kontrole przeprowadzone w toku postępowania, tzn. jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej przedmiotowe płatności. Oczywiście możliwe jest również dokonywanie "wstecznych" kontroli prawidłowości przyznanych płatności, tj. po wydaniu decyzji. Jednakże w takim przypadku organy muszą mieć na uwadze ww. regulacje ustawowe i związany z nimi rygoryzm dotyczący "wzruszania" decyzji ostatecznych.

Temu większemu rygoryzmowi – zdaniem Sądu – organy nie sprostały, tzn. wznowiły postepowanie zakończone decyzją ostateczną (podkreślenie Sądu), mimo braku ku temu podstaw ustawowych.

11.12. Ponieważ samo wznowienie postępowania było w niniejszej sprawie wadliwe (z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a.) wadliwością objęta jest nie tylko wydana decyzja, lecz również decyzja organu I instancji, zasadne stało się zatem uchylenie obydwu decyzji.

W orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się bowiem, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Sąd dokonał również umorzenia postepowania administracyjnego (podatkowego) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż wskutek braku podstaw do wznowienia postępowania, całe postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym było od samego początku dotknięte wadą i powinno podlegać umorzeniu.

Jak również podnosi się w doktrynie i w orzecznictwie przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

W konsekwencji odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi i pisma procesowego pełnomocnika należy uznać za bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe należało uznać również formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, skoro postępowanie zostało umorzone.

1. 11.13. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na zwolnienie Strony z kosztów. W kwestii przyznania od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) zostanie wydane odrębne postanowienie.