Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 23 września 2021 r., znak: JP - 2021. KG, poinformował D.P., że wniosek nr JP- 2021. z dnia 15 kwietnia 2021 roku w sprawie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu ochrony środowiska obejmującego instalację odnawialnego źródła energii (paneli fotowoltaicznych) w ramach Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energi na obszarze Gminy Miejskiej Kraków wprowadzonego Uchwałą Nr XXXVI 91520 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r., dotyczącej nieruchomości przy ulicy [...] w Krakowie, rozpatrzony został negatywnie. W uzasadnieniu podkreślono, iż treść § 1 w/w uchwały wskazuje na dofinansowanie, jeśli w budynku nie jest zarejestrowana działalność gospodarcza przedsiębiorcy lub siedziba, lub prowadzona jest działalność gospodarcza. Zdaniem organu nieprowadzenie działalności gospodarczej w nieruchomości wykorzystanej na cele mieszkaniowe oznacza także brak wskazania nieruchomości mieszkalnej, jako adresu do doręczeń przedsiębiorcy, a w konsekwencji w nieruchomości nie może być wykonywana w imieniu własnym i w sposób ciągły zorganizowana działalność zarobkowa.
Organ wskazał, że adres ul [...] w Krakowie został w wpisany do Centralnej Informacja o Działalności Gospodarczej, jako adres do doręczeń korespondencji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą D.K.
Wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że zarzucana przez organ przesłanka nie zachodzi. Podkreśli przy tym, że budynek mieszkalny przy ulicy [...] w Krakowie stanowi wspólność ustawową małżeńską D. i D.P. Nie była w tym budynku zarejestrowana żadna działalność gospodarcza lub siedziba przedsiębiorcy i nie była prowadzona działalność gospodarcza. Energia wytworzona przez instalację wykorzystana jest na potrzeby budynku mieszkalnego i osób tam zamieszkujących
Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r., znak: JP-03.607.5.239.202LKG organ podtrzymał swoje stanowisko, lecz nie pouczył skarżącego, co do sposobu i terminu zaskarżenia przestawionego wyżej stanowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując, iż uchwały w przedmiotowej sprawie nie są decyzjami administracyjnymi, co nie oznacza że nie podlegają one kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
D.P. pismem z 30 czerwca 2022r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku nr JP-03.607.239.2021 z dnia 15 kwietnia 2021 roku w sprawie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu ochrony środowiska obejmującego instalację odnawialnego źródła energii (paneli fotowoltaicznych) w ramach Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energi na obszarze Gminy Miejskiej Kraków wprowadzonego Uchwałą Nr XXXVI 91520 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku, dotyczącej nieruchomości przy ulicy [...] w Krakowie, zarzucając naruszenie § 4 pkt 2 i § 15 ust 1 pkt 1 w/w uchwały i uchwały Nr LIV/1514/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2021 zmieniającej uchwałę Nr XXXVI 97520/20 w sprawie przyjęcia programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, przez przyjęcie, że w budynku mieszkalnym zarejestrowana jest działalność gospodarcza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, natomiast art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w sprawie skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wnioski przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17), tudzież w wyroku WSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018r. sygn. I SA/Kr 554/18, a to iż czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków.
Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem.
W świetle uregulowań zastosowanej przez organ uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Skarżący złożył skargę w dniu 30 czerwca 2022 r. Sąd uznał, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi z art. 53 § 2 p.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego, skoro nie został poinformowany o możliwości zaskarżenia stanowiska organu, a nadto zasugerowano mu, iż może przedstawić dodatkowe informacje po wydaniu negatywnego stanowiska przez organ w celu jego zmiany, co jednak nie nastąpiło.
Rozpoznaniu podlega więc kwestia, czy słusznie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącemu pozytywnego zweryfikowania złożonego wniosku.
Skarga jest uzasadniona.
Skarżący został poinformowany w/w rozstrzygnięciem, że jego wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa, został rozpatrzone negatywnie z uwagi na niespełnienie przesłanki z § 1 ust 1 pkt 4 uchwały Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. tj. wymogu, że dotacja celowa może zostać przyznana na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska, związanych z wspomaganiem wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej realizowanych w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych posadowionych na nieruchomościach lub stanowiących nieruchomości położone na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza.
Skarżony organ stwierdził powyższe w oparciu o wypisy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej tj. że wpisany adres do doręczeń przedsiębiorcy jest tożsamy z miejscem realizacji inwestycji, a zatem przyjął, iż stanowi to o tym, że pod wskazanym adresem prowadzona jest działalność gospodarcza. Dodatkowo uznał, że skoro pod tym adresem wykonano zlecone urządzenia to jest to działalność czynna.
Ocena ta jest nieprawidłowa.
Po pierwsze, jak wprost wynika z dokumentów jakimi posłużył się organ tj. wypisów sporny adres jednoosobowej działalności gospodarczej wpisanej do CEIDG nie został tam określony ani jako tzw. stałe miejsce wykonywania działalności, ani jako dodatkowe stałe miejsca, w których działa. W obu miejscach wskazano symbol czyli brak podania takiego stałego adresu. Podano jedynie adres korespondencyjny, co jasno wynika z wypisu. Adres korespondencyjny nie jest tożsamy ze stałym miejscem prowadzenia działalności. Przedsiębiorca podlegający rejestracji w CEIDG musi zgłosić do rejestru przede wszystkim adres do doręczeń, czyli miejsce, w którym będzie odbierał korespondencję dotyczącą swojej działalności gospodarczej. Jeśli prowadzi działalność w stałym miejscu zgłasza do CEIDG również adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Miejsce prowadzenia działalności może być określone poprzez adres (nazwę ulicy, numer budynku, mieszkania); może też wykonywać ją w nietypowym miejscu, np. może to być pawilon nr X w przejściu podziemnym pod ulicą Y na wysokości budynku o numerze Z. Wówczas musi opisać to nietypowe miejsce, a jeśli oprócz głównego miejsca prowadzenia działalności, jego firma ma także dodatkowe stałe miejsca, w których działa (oddziały, filie), zgłasza je również do CEIDG.
Jeśli natomiast jego działalność będzie się wiązać z częstymi zmianami miejsca jej wykonywania (usługi u klienta) lub będzie miała charakter mobilny, nie musi on wskazywać adresu stałego miejsca wykonywania działalności i we wniosku o wpis do CEIDG to zaznacza. Wówczas jedynym wpisanym adresem może być adres do doręczeń. Wobec tego skoro podany adres w ewidencji jest jedynie adresem korespondencyjnym, to organ błędnie uznał, że w miejscu tym prowadzona jest działalność gospodarcza, w żaden inny sposób nie weryfikując tej okoliczności, jedynie posługując się wypisem z ewidencji, który nie stanowi o okoliczności stwierdzonej przez organy.
Nadto organ pomimo zarzutów skarżącego w tym względzie, nie odniósł się do tego w żaden konkretny sposób, przyjmując dowolnie i bez żadnego wyjaśnienia, dlaczego pominął okoliczność treści wpisu w ewidencji zawierającego jedynie adres do korespondencji.
Po drugie, okoliczność, iż pod spornym adresem zainstalowano urządzenia na zlecenie skarżącego nie może, samo w sobie oznaczać, że jest tam prowadzona czynna działalność gospodarcza w rozumieniu § 1 ust 1 pkt 4 uchwały Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. Przyjmując taką argumentację w każdym budynku mieszkalnym w którym instaluje się jakieś urządzenia (w ramach dotacji) wymagające złożenia zlecenia podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, wykonuje się taką działalność gospodarczą, co oznaczałoby brak możliwości udzielenia jakiejkolwiek dotacji.
Zatem z uwagi na powyższe uchybienia zdalne protokoły kontroli nie zostały sporządzone rzetelnie i nie zawierają wszystkich istotnych informacji potrzebnych do rozpatrzenia wniosków, a rozstrzygnięcie Prezydenta, szczególnie, że jest ono negatywne dla wnioskodawcy, powinno zawierać uzasadnienie, pozwalające adresatowi poznać motywy jakimi kierował się organ i dowody, na podstawie których stosowne rozstrzygniecie zostało podjęte.
Niniejszy wyrok sądu wywołuje obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrując ponownie wniosek, Prezydent w szczególności dokona jednoznacznych ustaleń co do tego, czy spełniona jest przesłanka z § 1 ust 1 pkt 4 uchwały Nr XXXVI/915/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. tj. w zakresie wymogu, że dotacja celowa związana była z budynkiem lub lokalem mieszkalnym, w których nie jest prowadzona działalność gospodarcza.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że czynność ta, jako naruszająca prawo, jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..