Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 958/22

Uzasadnienie

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również jako: Organ, Dyrektor) decyzją nr 307/OR06/2022 z dnia 1 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania R. R. (dalej również jako: Wnioskodawca, Strona, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z dnia 24 maja 2022 r. nr 0104-2022-006091 w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

1. Pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. Wnioskodawca zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie o przyznanie na 2021 rok: jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO), płatności za zazielenienie (PZ), płatności redystrybucyjnej (dodatkowej – PD), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno (PSTR). Strona zadeklarowała łącznie 85,40 ha do płatności JPO/PZ/PD (w tym 10,82 ha w ramach dz. ewid. nr [...] i 33,28 ha w ramach działki ewid. nr [...]) i 2,18 ha do płatności PSTR.

W toku postępowania stwierdzono, że działki ewid. nr [...] i [...] zostały zadeklarowane do płatności JPO/PZ/PD za 2021 r. także przez K. w K. (we wniosku z dnia 12.07.2021 r.), przy czym w ramach dz. ewid. nr [...] zadeklarowano tu 10,83 ha, a w ramach działki [...] – 33,16 ha.

W dniu 15 czerwca 2021 r. do organu l instancji wpłynęło pismo K. z informacją, że w przypadku działek ewid. nr [...], [...] i [...] Strona utraciła tytuł prawny do ich użytkowania w związku z wypowiedzeniem umowy dzierżawy przez K. oraz wyroku Sądu Rejonowego w K. z 18 maja 2021 r., sygn. akt [...], nakazującego wydanie ww. działek K. W dniu 12 lipca 2021 r. ww. K. złożył własny wniosek o ww. płatności obejmujące działki ewid. nr [...] (zadekl. powierzchnię 33,16 ha) i [...] (10,83 ha), po czym – w dniu 19 października 2021 r. – wycofał się z wnioskowania o płatności do ww. działek. K. wskazał, że mimo ww. wyroku, nakazu zapłaty wydanego przez sąd w dniu 29 lipca 2021 r. oraz próby uniemożliwienia zabiegów agrotechnicznych podjętej w dniu 21 czerwca 2021 r., Wnioskodawca wciąż użytkuje sporne działki nr [...] i [...]. W związku z powyższym K. zwrócił się organu l instancji o wstrzymanie płatności dla Strony w związku z ww. wyrokami i sytuacją dot. spornych działek.

W odpowiedzi na wezwanie Organu, Strona wyjaśniła, że działki są użytkowane na podstawie umowy dzierżawy zawartej z K. z 1 lipca 2010 r., która nie została skutecznie wypowiedziana, toczy się proces w tej sprawie (Sąd Okręgowy w K. - [...]) i negocjacje z K. dot. dalszego użytkowania i zapłaty zaległych rat czynszu. Ponadto sporne działki cały czas pozostają w użytkowaniu rolniczym Strony (wysiano kukurydzę), co mają potwierdzać pisma procesowe pełnomocnika K. (o braku wydania spornej nieruchomości).

1. 2. W dniu dnia 15 lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wydał decyzję nr 0104-2022-004656.

Na mocy tej decyzji powierzchnię deklarowaną do płatności JPO/PD/PZ ustalono na poziomie 41,30 ha (wykluczenie dot. działki rolnej H), a uprawnioną na poz. 41,11 ha (wykluczono 0,19 ha na dz. rolnej H). W przypadku PSTR pow. uprawnioną ustalono na poziomie deklarowanym, tj. 2,18 ha. Działka rolna A o pow., 44,10 ha została uznana za niezadeklarowaną z uwagi na brak posiadania przez stronę uprawnień do jej użytkowania rolniczego. Ponadto wszystkie ww. płatności zostały pomniejszone o tzw. współczynnik korygujący stosowany w przypadku, gdy przyznane wsparcie przekroczy 2 tys. euro.

1. 3. W wyniku odwołania, Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr 122/OR06/22, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie było wynikiem uznania, że organ l instancji niejednoznacznie wskazał przyczynę wykluczenia z płatności części działek Strony.
2. 4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wydał decyzję z dnia 24 maja 2022 r. nr 0104-2022-006091, w której pow. uprawnioną do płatności PD/JPO/PZ określił na poziomie 41,11 ha (wykluczenie dot. 0,19 ha działki rolnej H) a uprawnioną do płatności PSTR na poz. zadeklarowanym (2,18 ha). Działka rolna A o pow. 44,10 ha została uznana za niezadeklarowaną z uwagi na brak posiadania przez stronę tytułu prawnego do jej użytkowania rolniczego. Wszystkie ww. płatności zostały pomniejszone o tzw. współczynnik korygujący stosowany w przypadku, gdy przyznane wsparcie przekroczy 2 tys. euro.
3. 5. Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
4. - naruszenie art. 6 i 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, że tytuł prawny był niezbędny do uznania działki rolnej A za posiadaną przez Stronę w sposób uprawniający do płatności,
5. - naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i przyjęcie, że Strona nie posiadała spornych działek w sposób uprawniający do płatności.
6. 6. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał opisaną na wstępie decyzję.

Na wstępie Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Dyrektor podkreślił, że:

1. - łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD/PSTR za 2021 r. została pierwotnie ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 85,40 ha (JPO/PZ/PD), 2,18 ha – PSTR;
2. - odnośnie działki rolnej A (o-pow. 44,10 ha położonej na dz. ewid. nr [...] [zadekl. 10,82 ha] i [...] [33,28 ha]) stwierdzono brak dysponowania przez Stronę tytułem prawnym do jej użytkowania; obszar tej działki został potraktowany jako niezadeklarowany – łączna pow. zadeklarowana do płatności JPO/PZ/PD została ustalona ostatecznie na poz. 41,30 ha;
3. - łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD za 2021 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie: 41,11 ha (13,64 ha dz. rolnej H [na dz. ewid. nr [...] zadekl. 13,83 ha], całość pozostałych dz. rolnych z wyj. dz. rolnej A potraktowanej jako niezadeklarowana).

Zdaniem Dyrektora zakwestionowany obszar prawidłowo został przez organ l instancji wykluczony z wniosku Strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności - w przypadku działki rolnej H. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość pow. uznanej za uprawnioną do wsparcia wpłynęła na wysokość kwot przysługujących stronie, co również zostało w zaskarżonej decyzji określone prawidłowo. W przypadku działek i płatności odnośnie których nie stwierdzono ww. różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych dziatek. W przypadku działki rolnej A organ prawidłowo potraktował ją jak niezadeklarowana do płatności, dzięki czemu pozostająca w sporze prawnym dot. tej działki strona nie poniosła znaczących obniżek płatności.

Uprawnienia Strony do płatności zostały ustalone głównie w oparciu o analizy zdjęć lotniczych (działka rolna H i pozostałe dz. rolne) oraz w oparciu o informacje dot. posiadania i własności działek zadeklarowanych przez stronę do ww. płatności (działka rolna A). Pozyskane w toku sprawy informacje wskazywały na to, że ww. działka rolna A została przez stronę zadeklarowana do płatności w sytuacji, w której Strona nie dysponowała aktualnym, obowiązującym i ważnym tytułem prawnym do jej użytkowania. Odnośnie użytkowania tej działki i prawa do jej użytkowania do strony i do właściciela działek ewid. nr [...] i [...](położonych w N. i tworzących działkę rolną A według wniosku Strony) wezwania do wyjaśnień. Strona nie wykazała dysponowania tytułem prawnym użytkowania ww. spornych działek ewid., ale nie stwierdzono podstaw do twierdzenia, że nie użytkowała ich rolniczo. Brak tytułu prawnego do użytkowania ww. działek wynikał ze sporu dot. posiadania tych działek z ich właścicielem, tj. K. w K. Strona nie zakwestionowała utraty tytułu prawnego do użytkowania ww. działek, co wynikało z wypowiedzenia przez ww. K. umowy dzierżawy oraz prawomocnych wyroków sądów dot. wydania ww. działek ich właścicielowi.

Organ powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (szósta izba) z dnia 17 grudnia 2020 r. - WQ v. Land Berlin (sprawa C-216/19 - Dz.U. C 206 z 17.6.2019 r.), podkreślił, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów. W związku z powyższym, jeżeli za ten sam grunt został zadeklarowany do płatności przez różne osoby za ten sam rok albo, że grunt zadeklarowany do płatności jest użytkowany bezumownie - płatności będą przysługiwać temu wnioskodawcy, który użytkował działkę rolniczą i który posiadał tytuł prawny do tego użytkowania. W sytuacji, gdy rolnik, który użytkuje działkę nie posiada do niej tytułu prawnego, organ odmawia przyznania płatności do tej działki (nie są stosowane kary administracyjne – sporny grunt jest traktowany jako niezadeklarowany).

W sytuacji, gdy rolnik (posiadacz tytułu prawnego) zadeklarował działkę do płatności, ale jej faktycznie nie użytkuje, organ odmawia przyznania płatności (są stosowane kary administracyjne – sporny grunt jest traktowany jako zawyżenie pow. uprawnionej do płatności).

W związku z powyższym Skarżącemu prawidłowo odmówiono przyznania płatności dot. działek ewid. nr [...] oraz nr [...].

Odnośnie działki rolnej H (do płatności JPO/PZ/PD za 2021 r. zadeklarowano tu 13,83 ha na dz. ewid. nr [...] w N.). Organ l instancji stwierdził niewielkie zawyżenie pow. uprawnionej do wsparcia. Powierzchnia uprawniona do wsparcia w ramach ww. działki rolnej została ustalona na poziomie 13,64 ha, co oznaczało zawyżenie jej o 0,19 ha. Ww. ustaleń organ l instancji dokonał w oparciu o analizy ortofotomap (zdjęć lotniczych umożliwiających pomiary pow. i odległości) wykonanych w dn. 19 października 2021 r., 27 marca 2020 r. (program G.) i 26 sierpnia 2019 r. (system informatyczny ARiMR) oraz zdjęć satelitarnych pochodzących z portalu S. z lata 2021 r. W ocenie Dyrektora ustalenia organu l instancji dot. pow. wykluczonej na działce rolnej H są prawidłowe. Zawarte w zaskarżonej decyzji wzmianki dot. wyraźnych różnic między obszarem uznanym za kwalifikujący się do wsparcia na ww. działce odpowiadają temu co widać na ww. zdjęciach, które zostały uznane za wiarygodny dowód dot. stanu działki rolnej H w roku 2021. Dyrektor wskazał, że tereny wykluczone obejmują obszary lekko zakrzewione i niewykoszone, położone na 2 obszarach znajdujących się w pd-wsch. części dziatki ewid. nr [...].

Taki stan ww. terenów wskazywał na brak wykonania niezbędnych i wymaganych do płatności zabiegów zapobiegających zachwaszczeniu lub brak w ogóle użytkowania rolniczego lego fragmentu działki rolnej H. Strona odliczyła od pow. deklarowanej powierzchnie w tym rejonie, ale to odliczenie nie odpowiadało rzeczywistemu obszarowi, który nie mógł się kwalifikować do płatności za 2021 r.

1. 7.1. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
2. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. poprzez brak gruntownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, na który złożyły się:
3. - pominięcie w rozważaniach przez organy obu instancji okoliczności, że złożony przez K. dnia 12 lipca 2021 r. wniosek o płatności dla działek nr [...] i [...] został cofnięty przez składający go k. dnia 19 października 2021 r., w konsekwencji czego na chwilę wydania aktu nie istniał zbieg wniosków właściciela oraz posiadacza (Skarżącego),
4. - ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do zawyżenia powierzchni rolnej, od której należna jest dopłata, z powodu braku tytułu prawnego, podczas gdy z okoliczności ujawnionych w materialne dowodowym wynika, że do zawyżenia nie doszło, ponieważ przesłanki przedstawione przez Organy obu instancji nie istniały w chwili wydania decyzji, ani nie istnieją nadal.
5. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie posiadania, mimo że materia ta należy do właściwości sądów powszechnych.
6. III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia organu, przede wszystkim brak wytłumaczenia jakie dowody uznał za wiarygodne.
7. IV. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez błędne przyjęcie, że "posiadanie" oznacza wymóg posiadania tytułu prawnego działek nr [...] i [...] obręb [...] N. co doprowadziło do błędnej odmowy przyznania Skarżącemu płatności obszarowych, podczas gdy do spełnienia ustawowych przesłanek doszło, więc wypłata powinna nastąpić.
8. V. Naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego z pominięciem zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że Skarżący nie jest w posiadaniu działek [...] i [...] obręb [...] N., podczas gdy ze wszystkich okoliczności sprawy i ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżący jest posiadaczem ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący rozwinął powyższe zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 7.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

8.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej ustawa o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

8.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

1. 8.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

1. 8.4. Na wstępie stwierdzić należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy części działek (działki ewid. nr [...] i [...]), zadeklarowanych zarówno przez Skarżącego, jak i przez K. w K. (właściciela tychże działek).

Należy jednak zauważyć, że K. złożył własny wniosek o przedmiotowe płatności dot. ww. działek w dniu 12 lipca 2021 r., natomiast w dniu 19 października 2021 r. K. wycofał swój wniosek.

Jak ponadto wynika z akt niniejszej sprawy – decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr 0104-2021-007649 – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie umorzył postępowanie wobec K., w związku z wycofaniem wniosku przez K. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tej decyzji: "(...) w przypadku wycofania całości wniosku producent znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku. W związku z tym wnioskodawca będzie traktowany jak producent, który nie składał wniosku o pomoc finansową" (podkreślenie Sądu).

Tymczasem ok. 3 miesięcy później (tj. 24 maja 2022 r.) ten sam organ wydał wobec Skarżącego decyzję, w której odmawia uwzględnienia wniosku Skarżącego w zakresie tych dwóch działek, powołując się na wyrok TSUE, który dotyczył stanu faktycznego, w którym wniosek został złożony zarówno przez posiadacza jak i przez właściciela.

Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z błędnymi ustaleniami faktycznymi organu I instancji. Na moment wydawania decyzji wniosek właściciela został już wycofany, co zostało dodatkowo potwierdzone ww. decyzją organu I instancji z dnia 7 lutego 2022 r., zatem należy w takim przypadku przyjąć, że sporny wniosek nigdy nie został złożony (co słusznie zauważono w decyzji z dnia 7 lutego 2022 r. wydanej wobec właściciela, czyli k.).

W tym miejscu należy ponadto zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm.), która miała zastosowanie w niniejszej sprawie i stanowiła jedną z podstaw prawnych wydanych decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Organ nie może zatem w stosunku do dwóch wnioskodawców, którzy złożyli wniosek wobec tych samych działek przyjmować odmiennego stanu faktycznego.

W stosunku do właściciela (K.) organ stwierdza bowiem w decyzji, że wycofanie wniosku oznacza taki stan, jakby właściciel nigdy tego wniosku nie składał. Tymczasem wobec Skarżącego – w decyzji wydanej zaledwie 3 miesiące później – przyjmuje stan faktyczny, w którym nadal obydwa wnioski są złożone.

Taki błędny stan faktyczny, jak również dysonans pomiędzy dwoma decyzjami wydanymi przez organ I instancji wobec dwóch wnioskodawców ubiegających się o dopłaty w stosunku do tych samych działek, został zaakceptowany przez Dyrektora w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy również powołał się na wyrok TSUE, który zapadł w stanie faktycznym, w którym wniosek został złożony zarówno przez posiadacza jak i przez właściciela.

Tymczasem w niniejszej sprawie należało przyjąć i ustalić taki stan faktyczny, w którym wniosek został złożony jedynie przez Skarżącego. Złożenie i wycofanie wniosku przez właściciela (K.) oznacza, że taki wniosek nigdy nie został złożony.

W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przepisów procesowych, wskutek czego organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych będących podstawą orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek złożył zarówno Skarżący jak i właściciel spornych działek (K.), podczas gdy prawidłowo należy przyjąć, że wniosek złożył jedynie Skarżący.

W konsekwencji wyrok TSUE, na który powołują się organy obydwu instancji, nie znajduje zastosowania do niniejszego stanu faktycznego.

1. 8.5. Za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że "posiadanie" oznacza wymóg posiadania tytułu prawnego do spornych działek.

Przedmiotem kontroli Sądu jest oczywiście zaskarżona decyzja (oraz pośrednio również decyzja organu I instancji), jednakże w sposób najpełniejszy to błędne rozumienie przez organy pojęcia "posiadanie" odzwierciedlone jest w piśmie organu I instancji z dnia 24 czerwca 2022 r., wraz z którym przekazano do organu odwoławczego odwołanie Strony wraz z aktami sprawy, a także odniesiono się do zarzutów odwołania. Zatem Sąd na wstępie odniesie się do treści tego pisma.

W pierwszej tym, odnosząc się do odwołania Strony stwierdzono m.in. że:

"Beneficjent podkreśla, że zgodnie z art. 336 k.c., za posiadacza rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jako [podkreślenie Sądu] właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako [podkreślenie Sądu] użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Zdaniem tut. Organu ARiMR, bezprawne korzystanie przez Stronę z cudzej nieruchomości nie może być uznane za posiadanie zależne, zgodnie z ww. definicją. W przywołanym art. 336 kodeksu cywilnego wyraźnie wskazuje się na władanie rzeczą w oparciu o określone prawo do tego władania (...) Oznacza to, że możliwość władania daną rzeczą (np. gruntem) musi wynikać z konkretnego prawa do prowadzenia takiej czynności. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika jednoznacznie, że Strona nie posiadała żadnego prawa do korzystania z ww. działek ewid, nr [...] oraz [...]".

Odnosząc się do tego fragmentu pisma organu I instancji – po pierwsze -stwierdzić należy, że organ w sposób błędny przytacza treść przepisu art. 336 k.c.

Zgodnie z jego brzmieniem (prawidłowo przytoczonym w odwołaniu – podkreślenie Sądu):

"Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak [podkreślenie Sądu] właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak [podkreślenie Sądu] użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)".

Czyli zgodnie z treścią tego przepisu – wbrew sugestiom organu – posiadacz zależny nie musi władać rzeczą "jako" dzierżawca (czyli – nie musi być dzierżawcą), lecz posiadacz zależy musi faktycznie władać rzeczą "jak" dzierżawca (czyli "tak jak" dzierżawca), choć dzierżawcą być nie musi.

Posiadanie – wbrew twierdzeniom organu zawartym w kolejnym akapicie – nie musi opierać się na tytule prawnym. Posiadanie to nie stan prawny, ale stan faktyczny (podkreślenie Sądu). Posiadanie, zgodnie z prawidłową definicją zawartą w ww. przepisie, to stan faktyczny, w którym posiadacz zależny zachowuje się (manifestuje swoje posiadanie) jak (czyli "tak jak") np. dzierżawca.

Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom organów – że posiadanie musi opierać się na jakimś tytule prawnym (może, ale nie musi). Posiadanie to stan faktyczny, opiera się – według definicji – na faktycznym władaniu rzeczą, a nie na tytule prawnym do rzeczy.

Posiadanie, jako stan faktyczny, może być zatem zgodne ze stanem prawnym, ale może też być niezgodne ze stanem prawnym.

Oczywiście – jak już wspomniano – przedmiotem kontroli Sądu są w tym przypadku decyzje organów. Ale stanowisko zajęte w decyzjach (podstawa tego stanowiska) zostało najpełniej rozwinięte w tym piśmie. Zatem Sąd dokonał takiej jego dogłębnej analizy.

Podsumowując ten fragment stwierdzić należy, że organy w wydanych decyzjach dokonały błędnej wykładni prawa materialnego przyjmując, że posiadanie musi wiązać się z określonym tytułem prawnym do posiadanej rzeczy. Jest to błędna wykładnia. Posiadanie, jak wynika z treści ww. art. 336 k.c., to stan faktyczny, a nie prawny. Polega na faktycznym władztwie nad rzeczą. Oczywiście temu stanowi faktycznemu może towarzyszyć tytuł prawny (i w większości przypadków tak jest), ale nie jest to warunek konieczny do zaistnienia posiadania.

Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się Skarżący, a które to poglądy Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W orzeczeniach tych zauważono m.in., że pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności (wyroki WSA w Gorzowie z dnia 4 kwietnia 2019 r., I SA/Go 81/19 oraz z dnia 29 stycznia 2020 r., I SA/Go 790/19).

8.6. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organy uwzględnią przedstawioną powyżej argumentację, zarówno w zakresie przepisów procesowych (prawidłowych ustaleń faktycznych) jak i wykładni przepisów prawa materialnego.

8.7. Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Ponieważ uchybienia wyżej wskazane dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 24 maja 2022r., zasadne stało się uchylenie obydwu decyzji.

1. 8.8. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł.