Uzasadnienie
Rada Miejska w Łasku w dniu 30 listopada 2011 roku podjęła uchwałę nr XVIII/151/11 w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych wraz z załącznikiem Nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6.
Organ nadzoru w stosunku do powyższej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2011 r. nr 367 poz. 3869 z dnia 14 grudnia 2011 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.
Prokurator Rejonowy w Ł. pismem z dnia 15 listopada 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższą uchwałę w części dotyczącej: załącznika nr 1 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt E załącznika), załącznika nr 2 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt F załącznika), załącznika nr 3 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt F załącznika), załącznika nr 4 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt H załącznika), załącznika nr 5 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt E załącznika), załącznika nr 6 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą (punkt E załącznika) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.
Zaskarżonej uchwale zarzucił art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1994 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 o podatku rolnym i art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację bądź informację obowiązku podania w załącznikach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do uchwały Nr XVIII/151/11 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 30 listopada 2011 roku złożenia oświadczenia o zgodności z prawdą danych pod rygorem odpowiedzialności karnej (punkt E załącznika nr 1 do w/w uchwały, punkt F załącznika nr 2 do w/w uchwały, punkt F załącznika nr 3 do w/w uchwały, punkt H załącznika nr 4 do w/w uchwały, punkt E załącznika nr 5 do w/w uchwały oraz punkt E załącznika nr 6 do w/w uchwały), podczas gdy brak jest upoważnienia ustawowego do podejmowania takich działań przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1994 roku o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 o podatku rolnym i art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym.
Przepisy te nie stanowiły podstawy do zawarcia w treści załączniku nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w jego części odpowiednio E, E, F, H, E i E w rubryce " oświadczenie i podpis składającego/osoby reprezentującej składającego" oświadczenia o treści: "Oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą. Niniejsze dane potwierdzam własnoręcznym podpisem, uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego". Co więcej, nie upoważniały one Rady Miejskiej w Łasku do zawarcia w ustalonych formularzach jakiegokolwiek rygoru odpowiedzialności karnej za podanie niezgodnych z prawdą, a w szczególności wynikającej z treści przepisów Kodeksu karnego.
Zauważono, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Powołane na wstępie przepisy, a stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji i informacji składanych przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku wskazała, że kwestionowana uchwała nie znajduje się już w obrocie prawnym, bowiem straciła moc na podstawie § 3 uchwały nr XVI/140/2015 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 16 grudnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem są jedynie niektóre (wymienione szczegółowo w skardze) postanowienia zaskarżonej uchwały. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała, lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której strona skarżąca wyznaczyła jej granice.
Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji i informacji podatkowych, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Gminy, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc następnie do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy samorządzie gminnym, ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym oraz ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym.
Stosownie do art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. Nr 95, poz. 613 ze zm.) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 6 i w ust. 9 pkt 1; w formularzach zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości.
Zgodnie z art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. 2016.617) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 5 i ust. 8 pkt 1. W formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku rolnego.
W myśl art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. Nr 2016.374) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 2 i 5 pkt 1. W formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku leśnego.
Biorąc pod uwagę przywołane regulacje stwierdzić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Zdaniem Sądu, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja podatkowa powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości podatku.
Uwzględniając powyższe, należy uznać, że ustalenie w uchwale Rady Miejskiej w Łasku obowiązku oświadczenia podatnika dotyczącego jego wiedzy na temat odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzory formularzy informacji i deklaracji podatkowej. Deklaracja o danym podatku powinna zatem zawierać wyłącznie takie dane, które są niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości podatku
Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Skoro ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, to w podejmowanym, na podstawie wyżej cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.
Natomiast w niniejszej sprawie zamieszczenie w deklaracji danych nie wymienionych w ustawowym wyliczeniu oznacza istotną sprzeczność uchwały w zaskarżonej części z prawem i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1053/15, z dnia 8 września 2015 r. sygn. I SA/Kr 1203/15 i sygn. I SA/Kr 1205/15, 27 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 973/15, 22 lipca 2015 sygn. akt I SA/Kr 415/15, z dnia 29 czerwca 2015r. sygn. I SA/Kr 653/15, sygn. akt I SA/Kr 652/15 oraz sygn. akt I SA/Kr 758/15, z dnia 13 lipca 2014 sygn. akt I SA/Kr 900/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12.
Należy przy tym wskazać, że zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767).
Ponadto organ jest uprawniony do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego, a w rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, czego domagała się strona skarżąca.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.
Ake.