Uzasadnienie
17 października 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga sześciu spółdzielni mieszkaniowych na uchwałę Rady Miasta P. z 17 czerwca 1997 r. w sprawie przyjęcia zasad udzielania dotacji dla spółdzielni mieszkaniowych na realizację infrastruktury dla budownictwa mieszkaniowego.
Skarżące spółdzielnie jako podstawę powołały art. 101 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.
Rada, podejmując uchwałę, ustaliła, że dotacja gminy ma obejmować następujący zakres rzeczowy:
- - sieć wodociągową, od pierwszego zaworu odcinającego za wodomierzem, licząc od strony sieci wraz z wodomierzem,
- - sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej do pierwszych studni przed budynkiem wraz ze studniami,
- - sieć cieplną, do pierwszych zaworów odcinających w węźle cieplnym wraz z zaworami,
- - sieć gazowa do pierwszego zaworu odcinającego za reduktorem.
Wysokość dotacji na realizację zadań ma być określana wskaźnikiem finansowania /WF/ według wzoru WF= [powierzchnia użytkowa mieszkań] / [powierzchnia użytkowa mieszkań + powierzchnia lokali użytkowych]
Ustalono też, że spółdzielnia mieszkaniowa występuje jako inwestor, realizując zadania, i finansuje je ze środków własnych. Warunkiem uzyskania dotacji będzie dokonanie wyboru wykonawcy zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Podział dotacji między spółdzielnie mieszkaniowe ma odbywać się proporcjonalnie do wysokości udokumentowanych przez nie wydatków.
Dotacje będą, przekazywane po podpisaniu stosownych porozumień z gmina P., nie wcześniej jednak niż w drugim półroczu roku budżetowego.
Zdaniem skarżących, podstawy podjęcia uchwały są całkowicie chybione. Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa jednocześnie, że do zadań własnych gminy należy także zaopatrzenie w wodę, ciepło, energię elektryczna, jak również usuwanie ścieków i odpadów komunalnych.
Są to działania mieszczące się w zakresie pojęcia administracja publiczna. Skarżący wywodzą konieczność rozgraniczenia obowiązków pomiędzy podmioty komunalne świadczące usługi wcześniej wymienione i podmioty korzystające z tych usług, w tym spółdzielnie mieszkaniowe. Wszystkie urządzenia i elementy sieci infrastruktury technicznej powinny pozostawać u podmiotów świadczących usługi. W konsekwencji podmioty te powinny zapewniać ich rozwój poprzez inwestycje, modernizacje i remonty. Naruszenie interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowych w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym polega - w przypadku respektowania uchwały Rady Miasta - na: finansowaniu budowy urządzeń i sieci zewnętrznych, które nigdy nie będą, stanowiły ich własności, uchwała nie gwarantuje zwrotu poniesionych przez nie kosztów na budowę tego rodzaju sieci /skarżący wywodzą, że gwarancje takie mogłyby wynikać jedynie z umów o charakterze cywilnoprawnym/, spółdzielnie prowadzą, bowiem działalność bezdochodową, i obciążanie infrastruktury budową, byłoby niezgodne z prawem i interesem członków. Za samą tylko ekspektatywę otrzymania dotacji spółdzielnie musiałyby zawierać umowy w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, podejmując ryzyko pełnego ich sfinansowania.
W przypadku nierespektowania uchwały będą zmuszone do zaniechania budownictwa mieszkaniowego, mimo, że mają prawa i dysponują terenami przeznaczonymi pod takie budownictwo. Środki budżetowe przeznaczane na infrastrukturę wewnętrzną staną się oszczędnością gminy, nie istnieje bowiem jakikolwiek wspólny program wiążący gminę i spółdzielnie.
Skarżący wezwali Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, kierując do przewodniczącego Rady pismo z 9 lipca 1997 r. Przewodniczący Rady odpowiedział pismem z 9 września 1997 r., doręczonym zarządowi spółdzielni mieszkaniowej 16 września 1997 r. z załączoną opinią, z której wynika, że przedmiotowa uchwała nie narusza obowiązującego prawa i nie ma podstaw do jej uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie przyjęcia zasad przyznawania dotacji, czyli podstawowych reguł postępowania obowiązującego w określonej dziedzinie.
Nie jest to więc akt przyznający dotację - lub odmawiający jej przyznania - jakiemukolwiek podmiotowi. W tym kontekście chybiony jest zarzut skarżących, sprowadzający się do twierdzenia, że uchwała nie gwarantuje spółdzielniom mieszkaniowym zwrotu kosztów poniesionych na budowę urządzeń i sieci oraz sugerujący skuteczność jedynie takich gwarancji, które wynikają, z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie można pominąć w tym miejscu; że załącznik do zaskarżonej uchwały odsyła do konieczności zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Nie można wykluczyć, iż będzie ono zawierać postanowienia analogiczne do używanych w konstrukcjach cywilnoprawnych. Niedopuszczalne jest jednak zaliczanie do kategorii obowiązków konieczności zawierania przez gminę w celu realizacji zadań własnych li tylko umów o prywatnoprawnym charakterze.
Określenie zasad wydatkowania środków gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem sądu, chybione są również zarzuty dotyczące obowiązków gminy w zakresie realizacji zadań własnych. Analizy wskazanego przez skarżących art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym nie można odrywać od pozostałych jej przepisów. I tak, na przykład gmina zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 w celu realizacji zadań może m.in: zawierać umowy z innymi podmiotami. Ustawodawca kładzie nacisk na sądowa ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Oczywisty jest wymóg każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego /relacji/ pomiędzy naruszeniem a odpowiednia /naruszaną/ norma prawa.
Tylko wtedy gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru czy w innym przypadku orzeczenia sądu administracyjnego.
Rada gminy wyposażona została, jako jedyny organ, w wyłączne uprawnienia stanowienia budżetu: Do jej niezbywalnych - co do zasady - kompetencji należy określanie zadań inwestycyjnych oraz przypisywania kwot budżetowych umożliwiających ich realizację. W uzasadnieniu uchwały podkreślono okoliczność niedostatecznej ilości środków, które mogłyby być przeznaczone na finansowanie infrastruktury dla budownictwa mieszkaniowego. Zupełnie oczywiste jest w tym przypadku wskazanie, że zaspokojenie w zbliżonym czasie wszystkich słusznych potrzeb wspólnoty mieszkańców nie zawsze będzie możliwe z uwagi na ograniczone możliwości ich sfinansowania. Dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie /w pierwszej kolejności/ obowiązku gminy w realizacji na nich infrastruktury technicznej.
Nie można podzielić poglądu skarżących, że uchwała narzuca wbrew prawu obowiązek ryzykownego zawierania umów w trybie przewidzianym przez ustawę o zamówieniach publicznych.
Powołany przez Radę przepis tej ustawy nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Jeżeli spółdzielnia dysponuje środkami publicznymi /a do tych należą środki pochodzące z budżetu/, obowiązana jest. stosować procedurę zamówienia publicznego. Nie tyle zatem uchwała Rady Miasta P., ile ustawa o zamówieniach publicznych przesądziła tę kwestię. Zupełnie inna rzeczą jest ustalanie przez zamawiającego warunków i kryteriów doboru kontrahenta, w szczególności zaś sposobu i terminu płatności. Tych zagadnień nie rozstrzyga jednak zaskarżona uchwała. Logiczna konsekwencja potraktowania zamówienia publicznego jako jednej z możliwych form umowy cywilnoprawnej jest pozostawienie stronom kontraktu swobody ustalania jego postanowień.
Podsumowując niniejsze rozważania, należy stwierdzić, że w obowiązującym prawie nie istnieje norma nakazująca jednostkom samorządu terytorialnego dotowanie spółdzielni mieszkaniowych w zakresie - przygotowania infrastruktury technicznej dla budownictwa mieszkaniowego. Jedną z możliwych podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu gminy byłoby stwierdzenie niedopełnienia istniejącego obowiązku.
Nie budzi przy tym wątpliwości, iż - zgodnie z powoływanym już uprzednio art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym - do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków czy zaopatrzenia w energię cieplną. Jednak sposób ich realizacji, a w szczególności finansowania, został pozostawiony samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego. Godzi się przypomnieć, iż niewskazanie źródła dochodów, z których miałoby nastąpić pokrycie przyszłych zobowiązań finansowych, obrażałoby przepis art. 58 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Konkretne cele, kolejność i termin ich realizacji, nie mogą się stać - co do zasady - przedmiotem ingerencji organu zewnętrznego. Ważenie faktycznych - a nie prawnych - interesów stron leży poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Byłoby to wkraczaniem w sferę celowości i musiałoby nosić nie tylko - siła rzeczy - charakter polemiczny, ale przede wszystkim byłoby pozbawione umocowania prawnego.
Z tych względów, uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę należało oddalić.