Uzasadnienie
Na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Ł. zawartej w dowodzie odprawy celnej (...) z dnia 19 listopada 1996 r. dopuszczono do obrotu na polskim obszarze celnym nadwozie samochodu ciężarowo-osobowego marki Volkswagen 7OXOB ustalając wartość celną towaru w wysokości 12 912 zł. Organ celny I instancji uznał iż wartość podana przez stronę jest zaniżona i ustalił wartość importowanego towaru na podstawie art. 30b ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./.
Od decyzji tej R. B. złożył odwołanie zarzucając, że podczas ustalania wartości celnej importowanego towaru bezpodstawnie podwyższono wartość sprowadzonego nadwozia.
Na poparcie swoich twierdzeń przedłożył ocenę techniczną w zakresie określenia stanu technicznego i wartości rynkowej nadwozia z dnia 16 listopada 1996 r., sporządzona przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Techniki Samochodowej i Ruchu Drogowego.
Prezes Głównego Urzędu Ceł na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił się pismem z dnia 30 lipca 1997 r. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, polegającego na ustaleniu, czy przedmiotem importu było samo nadwozie samochodowe marki Volkswagen 7OXOB, czy rozmontowany samochód.
Następnie ustalono, że w dniu 14 stycznia 1997 r. samochód ciężarowo-osobowy marki Volkswagen 7OXOB został zarejestrowany na nazwisko Ryszard B. Nadwozie (...) odprawione było według dokumentu odprawy celnej Urzędu Celnego w Ł., (...) z dnia 19 listopada 1996 r., silnik (...) oraz kompletne zawieszenie i układ kierowniczy odprawiono według DOC (...) z dnia 13 listopada 1996 r. w Urzędzie Celnym w R. Decyzją z dnia 2 października 1997 r., (...) Prezes Głównego Urzędu Celnego działając na podstawie art. 138 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ a także par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie ceł na towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 151 poz. 737/ po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Ł. z dnia 19 listopada 1996 r. zawartej w dowodzie odprawy celnej przywozowej (...) dotyczącej określenia wartości celnej i wymiaru cła uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podniesiono, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Urząd Gminy w G. nadesłał dokumenty, z których wynikało, iż w dniu 14 stycznia 1997 r. dokonano rejestracji samochodu ciężarowo-osobowego marki Volkswagen 7OXOB na nazwisko odwołującego się. Zarejestrowany samochód złożony został z części sprowadzonych przez R. B. z zagranicy odprawionych w dwóch rożnych Urzędach Celnych. Fakty te - zdaniem organu odwoławczego - wskazują, że przedmiotem importu był samochód w stanie rozmontowanym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zalecono uwzględnienie informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy w G. oraz wydanie decyzji z oznaczeniem wszystkich stron. Za pomocne uznano również wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku (...) z dnia 25 kwietnia 1996 r. R. B. złożył na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy w Ł. Zarzucił jej naruszenie prawa z tego względu, że organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję nie rozpatrując odwołania strony.
Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia skargi wynika, że - zdaniem skarżącego - organ odwoławczy w ogóle nie zajmował się zarzutami strony, lecz zdecydował o uchyleniu decyzji, przy czym faktycznie polecił organom I instancji wznowienie postępowania celnego przez przyjęcie, iż przedmiotem obrotu z zagranicą był pojazd samochodowy w stanie rozmontowanym. Powołano się nadto na to, że postanowieniem z dnia 27 października 1997 (...), Urząd Celny w R. wznowił postępowanie celne w przedmiocie odprawy celnej ostatecznej silnika wraz z podzespołami do samochodu osobowego marki Volkswagen. Strona skarżąca podniosła też, że została w istocie ukarana za to, że ośmieliła się kwestionować stanowisko organu I instancji. Nakazanie korzystania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanej w uzasadnieniu sygnaturze nie pozostawia wątpliwości jakie decyzje wydadzą organy administracji celnej.
Prezes GUC - zdaniem strony skarżącej - wymusza wręcz na organach sposób rozstrzygnięcia sprawy, przez co sprowadza postępowanie do jednej instancji. Jest to sprzeczne z dyspozycją art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Błędy, które dostrzega skarżący pozostają na pograniczu rażącego naruszenia prawa, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego, a wynikać ma to także ze stanowiska Sądu Najwyższego, dopuszczalne jest wniesienie skargi na tego rodzaju decyzję organu odwoławczego, w szczególności wtedy, gdy unika on zajęcia stanowiska i wymierza sankcje stronie za to, że broni swoich interesów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony przeciwnej podniósł:
Z materiału dowodowego wynika, iż strona sprowadziła na polski obszar celny silnik wraz z podzespołami do samochodu marki Volkswagen oraz nadwozie do tego samochodu.
Z tych części został zmontowany i zarejestrowany samochód marki Volkswagen. Strona odwołała się wprawdzie od decyzji dotyczącej nadwozia, lecz z materiału dowodowego wynika, iż sprowadziła także silnik i podzespoły do samochodu Volkswagen, co spowodowało, że konieczne stało się ustalenie, co było faktycznym przedmiotem importu: części do samochodu, czy samochód w stanie rozmontowanym. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo też w znacznej części, a do tego nie był uprawniony.
Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa organ II instancji może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W przedmiotowej sprawie, postępowanie dowodowe należałoby przeprowadzić w znacznej części.
Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa przy rozpatrywaniu tej sprawy, gdyż nie dokonywał żadnych merytorycznych rozstrzygnięć. Wskazał jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne, mające prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji. Decyzja nie zawierała jednak elementów, które mogłyby przesądzić o treści ponownej decyzji organu I instancji.
Prezes GUC nie nakazywał organowi I instancji stosowania wyroku NSA wskazanego w uzasadnieniu.
Ocenił jedynie, iż pomocne mogą być wskazówki zawarte w powoływanym wyroku. Sformułowanie takie - zdaniem Prezesa GUC - nie jest równoznaczne z nakazem obligatoryjnego wykorzystywania stanowiska zawartego w tym wyroku.
W odpowiedzi na skargę powołano się nadto na uchwałę Sądu Najwyższego, z której wynika, że sprowadzenie do Polski w różnych terminach części samochodowych, z których potem zostaje złożone kompletne auto danej marki, należy traktować jako przywóz gotowego wyrobu.
W konkluzji podniesiono, że z materiałów sprawy jednoznacznie wynika, iż celem strony było obejście przepisów prawa przez zgłaszanie sprowadzonych towarów jako części, podczas gdy stanowiły one poszczególne elementy tego samego pojazdu. Na rozprawie pełnomocnik Prezesa GUC oświadczył, że pomimo uchylenia sprawy organ I instancji nie wydał jeszcze kolejnej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Nie kwestionując uprawnień do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego każdego typu decyzji wydanych w trybie art. 138 par. 1 i par. 2 Kpa, stwierdzić należy, iż kasacyjny charakter rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy powoduje zawężenie zakresu rozpoznawania sprawy do zbadania prawidłowości przepisów formalnych.
Konieczne jest poczynienie przypomnienia, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym i nie bada sprawy administracyjnej co do jej istoty. Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności to jest zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności pod względem ich celowości czy też słuszności i nie prowadzi postępowania dowodowego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, co oznacza, że w toku instancji dochodzi do dwukrotnego jej rozstrzygania. Organ II instancji obowiązany jest przy tym uwzględniać zmiany stanu faktycznego jakie zaszły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji I i II instancji. W tym kontekście należy zauważyć, że odwołanie złożone zostało w dniu 28 listopada 1996 r., a istotna zmiana okoliczności wiąże się z faktem zarejestrowania pojazdu w dniu 14 stycznia 1997 r.
Przedmiotowa decyzja Prezesa GUC - zdaniem Sądu - nie przesądza wyniku przyszłego, ponowionego postępowania. Ustalenia poczynione co do stanu faktycznego wskazują jedynie, że zarejestrowany przez skarżącego samochód składał się z części i podzespołów odprawianych w różnym czasie przez dwa Urzędy Celne. Trafnie przy tym podkreślono, iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy ma ograniczony charakter. Jednakże dla pełnego wyjaśnienia sprawy konieczne było ustalenie nie budzących wątpliwości związków, lub ich braku, pomiędzy faktem odprawienia części, które jak wskazują materiały niniejszej sprawy zmontowano później w gotowy wyrób.
Wbrew zarzutom skarżącego wartość celna towaru, która miała być - wedle nich - jedynym zagadnieniem wymagającym rozpoznania przez organ II instancji, w tej konkretnej sprawie zależy od ustaleń, które wskazano jako konieczny przedmiot czynności organu I instancji.
Innymi słowy prawidłową kolejnością jest ustalenie wpierw co było w istocie przedmiotem obrotu z zagranicą, by następnie można było ustalać jego wartość. Nie można traktować wartości celnej jako kategorii zupełnie abstrakcyjnej. Kolejny zarzut skargi wymagający analizy dotyka zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Nie obraża jej jednak wskazanie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z następujących względów: po pierwsze fundamentem zastosowania określonej normy prawnej jest ustalenie, zgodnie z regułami proceduralnymi, okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłową subsumpcję /podciągnięcie stanu faktycznego pod normę prawną/, co oznacza, że od wyniku tych przyszłych ustaleń zależy w ogóle możliwość rozważania stosowania określonych przepisów. Po drugie - zgodnie z dyspozycją art. 30 powoływanej poprzednio ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po trzecie wreszcie - organ II instancji uznał, że pomocne będą wskazówki płynące z poglądów wyrażonych w orzecznictwie.
Wyraźnie widoczna rozpiętość znaczeniowa pomiędzy zawartym w skardze terminem "nakaz korzystania z wyroku NSA", a sformułowaniem użytym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwala przyznać racji twierdzeniom skarżącego. Podobnie należy potraktować zarzut wymuszania sposobu rozstrzygnięcia przez - jak to stwierdzono w skardze - obu Dyrektorów. Tym bardziej, że trudno wyobrazić sobie decyzję uchylającą decyzję do ponownego rozpoznania bez wskazania kierunków czynności organu I instancji. Taka w istocie rzeczy powinna być każdorazowo treść typowej decyzji kasacyjnej. Dopiero wyraźne bezpośrednie polecenia /ingerencje/ organu wyższej instancji mogłyby stać się przedmiotem skutecznego zarzutu, gdyż nie ma dla nich podstawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie naruszono niezbędnej dla prawidłowego orzekania samodzielności organu I instancji.
Zupełnie natomiast chybiony jest zarzut odwołujący się do postanowienia Dyrektora Urzędu Celnego w Rz. o wznowieniu postępowania wydanego w dniu 27 października 1997 r. już tylko z tej przyczyny, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję w dniu 2 października 1997 r.
Dodać należy także, że orzekając w toku instancji organ odwoławczy nie miał najmniejszych podstaw do wydawania polecenia wznawiania postępowania, które nadal się toczyło. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy spraw zakończonych decyzją ostateczną.
W tym świetle niezrozumiały jest zarzut skargi sprowadzający się do zaprezentowania poglądu, iż prezes Głównego Urzędu Ceł faktycznie polecił wznowienie postępowania celnego. Na czym natomiast polega ukaranie za złożenie odwołania bliżej w skardze nie wyjaśniono.
Tego rodzaju twierdzenia należało potraktować jako polemikę stanowiącą wyraz interpretacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Nadto zaakcentować trzeba, iż z oświadczenia pełnomocnika organu administracji celnej złożonego na rozprawie wynika, że nie wydano jeszcze ponownej decyzji organu I instancji.
Decyzja taka będzie podlegać weryfikacji w drodze odwołania, a ewentualna decyzja II instancji może być po raz kolejny zaskarżona do NSA.
Z wcześniej wskazanych względów tylko skutecznie podniesiony zarzut naruszenia prawa może stać się podstawą wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Dokonując powyższych ocen Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i wobec tego na podstawie art. 27 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o NSA skargę oddalił.