Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 189/23

Uzasadnienie

I SA/Łd 189/23

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia M. N. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu z 27 października 2022 r. w przedmiocie stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wołominie wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie, wskazanych w postanowieniu, tytułów wykonawczych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wołominie dokonał w latach 2015 -2016 zajęć wierzytelności z rachunków bankowych prowadzonych m.in. przez Bank A., Bank B, Bank C. i Bank D

Pismem z 21 września 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wołominie przekazał tytuły wykonawcze wraz z aktami egzekucyjnymi Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zgierzu, celem kontynuowania postępowania egzekucyjnego, z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącego.

Zawiadomieniem z 25 marca 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu dokonał zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., który odebrał to zawiadomienie 29 marca 2021 r. Powyższe zawiadomienie doręczono skarżącemu 26 marca 2021 r. w Areszcie Śledczym w Ł.. Zawiadomieniem z 25 marca 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu dokonał również zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w BANK E., jednak zajęcie nie zostało zrealizowane z uwagi na brak środków.

W dnu 28 września 2022 r. do Urzędu Skarbowego w Zgierzu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 13 września 2022 r. zatytułowane "Skarga na czynność Naczelnika Urzędu Skarbowego", w którym powołując się na zawiadomienie z 25 marca 2021 r. skarżący wniósł "skargę wraz z naprawieniem szkody w kwocie 5000 zł za zajęcie świadczenia z ZUS w C.".

Postanowieniem z 27 października 2022 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego.

Od postanowienia organu I instancji skarżący wniósł zażalenie.

W zażaleniu skarżący wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu dokonał zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w C., pomimo braku prawomocnej decyzji. Zarzucając Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zgierzu naruszenie zasad konstytucyjnych, wniósł o wycofanie ww. zajęcia. Zawarł również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na przedmiotową czynność egzekucyjną.

Organ odwoławczy powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 – dalej ustawa zmieniająca) oraz art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 479) - dalej u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r.) wskazał że skarga z 13 września 2022 r. na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z 25 marca 2021 r. została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu.

Wyjaśniono, że zawiadomienie z dnia 25 marca 2021 r. zostało doręczone 26 marca 2021 r., o czym świadczy data i podpis zamieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Termin do złożenia skargi na czynność egzekucyjną rozpoczął swój bieg 27 marca 2021 r. - tj. od dnia następnego po dniu, w którym nastąpiło skuteczne doręczenie zawiadomienia. Natomiast ostatnim dniem do złożenia środka zaskarżenia był 9 kwietnia 2021 r.

Zauważono jednocześnie, że przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. nie określały jakie winno zostać wydane rozstrzygnięcie w przypadku uchybienia terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 54 § 1 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 18 stycznia 2023 r. skarżący wyjaśnił, że jest pozbawiony wolności i ma problem z dostępem do dokumentów. Nie precyzując zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa wskazał, że "nie można nielegalnie zająć świadczenie w ZUS gdyż przedawnienie pięcioletnie upłynęło z dniem 31 grudnia 2020 r. a zajęcie było po przedawnieniu w dniu 26 marzec 2021 r,".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W piśmie z dnia 29 maja 2023 r. organ odwoławczy odniósł się do powyższego uzupełnienia skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postanowienia organów obu instancji podlegają uchyleniu, aczkolwiek z innych względów niż te podniesione w skardze i w jej uzupełnieniu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji (postanowienia), na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II FSK 1665/06 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc zatem do rozpoznania niniejszej sprawy przed wszystkim podkreślić należy, że z treści pisma skarżącego z dnia 13 września 2022 r. nie można bezpośrednio wywieść, że jest to skarga wniesiona w trybie art. 54 e.p.u.a. Co prawda skarżący w jej treści używa terminu "skarga" i wskazuje na czynność "zajęcia świadczenia z ZUS", ale jednocześnie – nie wskazuje na podstawę prawną swojego żądania. Nadto z treści tego pisma wynika, że zarzuty skarżącego dotyczą przebiegu całego postepowania egzekucyjnego, a wskazanie czynności "zajęcia świadczenia ZUS" jest wynikiem, w ocenie skarżącego, błędów popełnionych przez organy na wcześniejszych etapach procedowania.

W ocenie Sądu, mając tak sformowane pismo, organ, przede wszystkim, powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania swojego żądania m. in. poprzez wskazanie w trybie jakiego artykułu u.p.e.a. formułowane jest żądanie wynikające z powyższego pisma.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dla skuteczności wniesienia przez stronę pisma niezbędnym jest dodatkowe wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez dokładne sprecyzowanie zgłoszonego żądania. Taki tok rozumowania ściśle koresponduje z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej k.p.a.) zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Nadto, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje zatem również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, w szczególności, gdy pojawią się wątpliwości co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. W sytuacji zatem niejednoznacznego i ograniczonego treściowo żądania obowiązkiem organu administracyjnego było dokonanie oceny charakteru podania i zakresu żądania z uwzględnieniem zasady, że to treść pisma ma znaczenie decydujące, a nie jego tytuł. W przypadku zatem budzącego wątpliwości charakteru pisma wnoszonego przez stronę, wyjaśnienia wymagało ustalenie rzeczywistej woli strony.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, brak wezwania do sprecyzowana treści swojego żądania - a mianowicie czy jest to skarga na konkretną czynność egzekucyjną czy też intencją skarżącego dokonanie kompleksowej kontroli legalności postępowania egzekucyjnego - jest szczególnie jaskrawe w świetle nieporadności skarżącego (również sygnalizowanej przez samego skarżącego) w formułowaniu oświadczeń woli zawartych w pismach procesowych. Trudność skarżącego w precyzowaniu swoich intencji była przecież znana organom, nie tylko z pisma inicjującego postępowania w niniejszej sprawie, ale również z innych pism składanych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania egzekucyjnego.

Po drugie - ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca") dokonano istotnych zmian w u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, nie może umknąć uwadze Sądu, że z treści postanowień organu obu instancji wynika, że każdy z organów opierał się na innym brzmieniu przepisu art. 54 u.p.e.a. (organ I instancji – na nowym brzmieniu, organ II instancji - na starym brzmieniu).

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu w postanowieniu z dnia 28 października 2022 r., wskazał na:

1. - art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 2070): Do egzekucji z:
2. 1) pieniędzy,
3. 2) rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz rachunku prowadzonego przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową,
4. 3) wierzytelności z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku,
5. 4) praw z instrumentów finansowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innych rachunkach oraz wierzytelności z rachunków pieniężnych,
6. 5) ruchomości wszczętych po wejściu w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
7. - art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw: do skargi na czynność egzekucyjną dokonaną w egzekucji, o której mowa w ust. 2, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
8. - art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) - Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest:

§ 1 dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

§ 2 zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

§ 3 Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie.

§ 4 Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej.

§ 5 Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym:

1. 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną;
2. 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną:
3. a) w całości,
4. b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę.

§ 5 Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie.

§ 6 W przypadku uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną organ egzekucyjny:

1. 1) uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części;
2. 2) usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej.

§ 7 Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny może wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne.

Natomiast Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi w swoim rozstrzygnięciu z 3 lutego 2023 r. przywołał jako podstawę prawną:

1. - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070): Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
2. - art. 54 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.):

§ 1 Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

§ 2 Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku.

§ 4 Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej.

§ 5 W sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie.

§ 6 W przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności.

§ 7 Wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Analizując, przedstawioną powyżej, rozbieżność, przywołanych przez organy, podstaw prawnych Sąd podkreśla, że organ II instancji zupełnie nie zauważył faktu, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie odmiennego (niż ten, który jest uznawany za właściwy przez organ odwoławczy) brzemienia przepisu art. 54 u.p.e.a., ale również wskazał inną podstawę prawną wynikającą z ustawy zmieniającej.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdza jedynie, że organ I instancji błędnie wskazuje, że 7 - dniowy termin do złożenia przedmiotowej skargi na czynność egzekucyjną upłynął 2 kwietnia 2021 r., gdyż w rozpatrywanej sprawie, zastosowanie znalazł 14 - dniowy termin do jej złożenia. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Wobec rozbieżności podstaw prawnych postanowień organów obu instancji, taka argumentacja organu odwoławczego nie może spotkać się z akceptacją Sądu.

Sąd nie neguje prawa organu odwoławczego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie odmiennego stanu prawnego, w przypadku uznania, że organ I instancji zastosował błędną podstawę prawną, ale wymaga to: - po pierwsze, konstatacji, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie błędnego stanu prawnego, - po drugie wymaga skonstruowania, odpowiadającego prawu, rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

Natomiast utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu, z powołaniem się na przepisy prawa w innym brzmieniu niż te powołane w kontrolowanym postanowieniu organu I instancji, powoduje, że w niniejszej sprawie, w istocie, nie wiadomo, którą podstawę prawną organy uznają za prawidłową, a w konsekwencji, które przepisy mają zostawanie w przypadku rozpoznania pisma skarżącego z dnia 13 września 2022 r.

Wszystkie te uchybienia skutkowały naruszeniem art. 7, 8 i art. 9, art. 107 i 138 w zw. z art. 144 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie wezwać skarżącego do sprecyzowania podstawy prawnej żądania wynikającego z pisma z dnia 13 września 2022 r. co będzie miało wpływ na kwalifikację prawną środka zaskarżenia i pozwoli organom na wskazanie, niebudzącej wątpliwości, podstawy prawnej, na których oparły swoje rozstrzygnięcia.

Dopiero dokonanie tych ustaleń pozwoli organowi prawidłowo rozpoznać w jakim trybie u.p.e.a. wnoszony jest środek zaskarżania i czy został wniesiony w terminie.

Zważywszy powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku. Sąd uwzględnił przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.

P.C.