Uzasadnienie
Zarząd Gminy S.-W. uchwałą nr 80/2002 z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/195/2002 z dnia 28 marca 2002 r. oraz uchwałą nr 81/2002 z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zmiany uchwały nr 74/2002 Zarządu Gminy S.-W. z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie układu wykonawczego budżetu gminy na rok 2002 dokonał zmian wydatków budżetowych w zakresie przeznaczonym na wynagrodzenia.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą nr 20/40/2002 z dnia 8 sierpnia 2002 r. wskazało Zarządowi Gminy naruszenie przepisów prawa i zobowiązało zarząd do usunięcia wskazanego naruszenia, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1799/.
Zarząd Gminy postanowił nie dokonywać zmian w przedmiotowych uchwałach. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. uchwałą nr 21/42/2002 z dnia 22 sierpnia 2002 r. stwierdziło następnie nieważność postanowień odnoszących się do wprowadzonych zmian w wydatkach budżetowych. Zdaniem organu nadzoru Zarząd Gminy spowodował przekroczenie wielkości wynagrodzeń z 2001 r.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1799/ ustanowił bowiem regułę, stosownie do której wielkość wynagrodzeń w 2002 r. nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. we wskazanych przez wyliczenie jednostkach i podmiotach prawnych sektora finansów publicznych, w tym samorządowych jednostkach budżetowych, samorządowych zakładach budżetowych oraz gospodarstwach, oraz świadczeń w naturze, wypłacanych pracownikom zatrudnionym na podstawie pracy, zaliczonych do wynagrodzeń bez wypłat z zysku według statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny. Na rozstrzygnięcie organu nadzoru została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z uwagi na to, że przedmiotowe zmiany dotyczyły wydatków pieniężnych wypłacanych pracownikom na podstawie stosunku pracy, tj. dodatków stażowych i nagród jubileuszowych.
Pracownicy urzędu wystąpili bowiem do Wójta Gminy z pismami o wypłatę nagród jubileuszowych i dodatków stażowych z zagrożeniem skierowania sprawy do Sądu Pracy i Inspektora Pracy za pośrednictwem adwokata. Zdaniem strony skarżącej roszczenia te są słuszne, ponieważ nagrody jubileuszowe i dodatki stażowe są obligatoryjnym świadczeniem związanym z pracą i w szerszym znaczeniu składają się na pojęcie wynagrodzenia za pracę.
Pracownik nabywa prawo do nagrody w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody bądź w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających nagrody. Nagrodę wypłaca się niezwłocznie po nabyciu do niej prawa. Przepis art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca jest obowiązany w szczególności terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. Zdaniem skarżącego Zarząd Gminy, dokonując przedmiotową uchwałą zwiększenia wydatków na wynagrodzenia w poszczególnych rozdziałach, nie naruszył przepisów art. 3 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy dopuszcza się ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. Przez warunki porównywalne z 2001 r. należy rozumieć niezbędne wielkości wynagrodzeń uwzględniające skutki całoroczne z tytułu zwiększonego zatrudnienia lub podwyżek dokonanych w roku zatrudnienia, lub podwyżek w roku 2001. W ramach tak zdefiniowanej kwoty wynagrodzeń w pierwszej kolejności powinny być sfinansowane w 2002 r. obligatoryjne wypłaty indywidualnych wynagrodzeń i świadczeń przysługujących pracownikom na mocy obowiązujących przepisów płacowych, jak np. dodatki stażowe, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne.
Takie stanowisko skierowało Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. oraz opublikowało w Gazecie Prawnej 2002 nr 9. Podobnie wypowiadał się Minister M. Belka w odpowiedzi na interpelację poselską. Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. powoduje, że skarżący i podległy kierownik zakładu pracy, jakim jest Wójt Gminy, nie może wykonać obowiązków wynikających z ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych oraz Kodeksu pracy, tym samym w następstwie takiej sytuacji Urzędowi Gminy grożą o wiele wyższe wydatki wynikające z przegranych postępowań sądowych. Decyzja Izby zmusza do naruszenia przepisów ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych i Kodeksu pracy. Inną przyczyną uzasadniającą wniesienie skargi jest sam cel ustawy o ograniczeniu wynagrodzeń; cel ten jest jasny dla wszystkich, a więc zgodne z prawem ograniczenie wynagrodzeń w sferze budżetowej.
Cel ten jest w pełni realizowany przez skarżącego i podległe mu zakłady. W roku 2002 nie podwyższono żadnego wynagrodzenia. Jedynym podwyższającym elementem był wynikający z przepisów prawa obowiązek wzrostu dodatku stażowego. Nagrody jubileuszowe są natomiast jednorazową obowiązkową czynnością płacową. Jeżeli nie zostaną wypłacone i dojdzie do postępowania spornego z udziałem adwokatów, cel ustawy zostanie całkowicie zmarnowany, ponieważ oprócz obowiązku wypłaty podstawowych należności dojdą jeszcze kwoty odsetek oraz koszty postępowania sądowego. Skutki w budżecie Gminy będą ujemne.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją.
Okoliczność, że zmiany w budżecie Gminy zakwestionowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczą wydatków pieniężnych wypłacanych pracownikom na podstawie stosunku pracy, tj. dodatków stażowych i nagród jubileuszowych, nie zmienia negatywnej oceny uchwał Zarządu Gminy z punktu widzenia legalności. Dodatki i nagrody jubileuszowe są wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, co podnosi sam skarżący, a więc i one wchodzą w skład wielkości, i powinny być brane pod uwagę przy porównaniu wynagrodzeń w 2001 r. i 2002 r.
Twierdzenie skarżącego, że Zarząd Gminy nie naruszył przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r., zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy dopuszcza się ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r., jest całkowitym nieporozumieniem, gdyż ustalanie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. następuje wyłącznie w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu prawnego wskazanych w art. 3 ust. 1 i stanowi o tym art. 3 ust. 2, a nie ust.
3. Ustalanie wielkości wynagrodzeń w warunkach porównywalnych na podstawie art. 3 ust. 2 nie ma bynajmniej zastosowania - co zdaje się sugerować skarżący - w sytuacji, gdy z jakichś powodów nie można zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 1.
Zarzuty, iż stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. powoduje, że skarżący i podległy kierownik zakładu pracy, jakim jest Wójt Gminy, nie może wykonać obowiązków wynikających z ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych oraz Kodeksu pracy, oraz że decyzja Regionalnej Izby Obrachunkowej zmusza do naruszenia przepisów ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych i Kodeksu pracy, jak również że w następstwie takiej sytuacji Urzędowi Gminy grożą o wiele wyższe wydatki wynikające z przegranych sądowych, są chybione.
Rzeczą władz Gminy S.-W. jest takie prowadzenie polityki zatrudnienia i polityki płacowej w ciągu całego roku 2002, by nie doszło do przekroczenia wielkości wynagrodzeń z roku 2001.
Groźba wydatków wynikających z przegranych postępowań sądowych nie jest konsekwencją zaskarżonego aktu nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., lecz wynika z błędnego przyjęcia przez Zarząd Gminy S.-W., że konieczność wypłacenia świadczeń pracownikom powołanym na podstawie stosunku pracy usprawiedliwia przekroczenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w porównaniu z rokiem 2001. Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać tego, że ustawodawca do ograniczenia wynagrodzeń w sferze budżetowej nie stosuje tylko jednej metody polegającej na ograniczaniu indywidualnych wynagrodzeń, ale także, czy przede wszystkim, metodę ograniczania ogólnej wielkości wynagrodzeń. Wybór środków, jakimi cel ten może być realizowany w różnych sytuacjach faktycznych, ustawodawca pozostawił tym, którzy podejmują decyzje o zatrudnieniu i decyzje płacowe.
Niepodwyższanie indywidualnych wynagrodzeń nie jest jedynym środkiem wiodącym do tego celu, jakkolwiek efekt może być zbliżony. Gdyby przyjąć, że niepodwyższanie indywidualnych wynagrodzeń wyłącza zarzut naruszenia art. 3 ustawy, nawet w sytuacji przekroczenia łącznej kwoty wynagrodzeń, to utraciłyby sens unormowania ograniczające expressis verbis wysokość wynagrodzeń indywidualnych. W świetle powyższego nie można podzielić - zdaniem organu nadzoru - zapatrywania skarżącego, że ustawa o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń jest sprzeczna z przepisami płacowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla rozstrzygnięcia sporu podstawowe znaczenie ma wzgląd na rygory wynikające z publicznoprawnego charakteru samorządu terytorialnego, w tym gminnego, a więc również wypływające z tej tezy wnioski, że uchwały organów samorządu o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną, na której zostały wydane.
Ustawodawca kładzie wyraźny nacisk na sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co przenosi się na obowiązek każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego /relacji/ pomiędzy naruszeniem a odpowiednią /naruszaną/ normą prawa. Innymi słowy - tylko wtedy są uprawnione ingerencje organów nadzoru, gdy nastąpi naruszenie prawa.
Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności, tj. zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności /rozstrzygnięć nadzorczych/ pod względem ich celowości czy też słuszności /zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zauważyć trzeba, że jedynym /wyłącznym/ kryterium w tej mierze przysługującym regionalnym izbom obrachunkowym jest kryterium legalności. Zdaniem Sądu - niezależnie od konsekwencji wynikających z odrębnych przepisów prawa /w tym w szczególności z przepisów prawa pracy/ - ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1799/ w sposób jasny i wyraźny zakazała przekroczenia w 2002 r. wielkości wynagrodzeń z 2001 r., w tym także w samorządowych jednostkach budżetowych.
Jedynie w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu wielkość wynagrodzeń należało ustalać w warunkach porównywalnych z 2001 r. Taka okoliczność w sprawie nie zachodziła. Nie mogło być też wątpliwości, zgodnie z art. 3 ust. 3 powoływanej ustawy, że przez wynagrodzenia należy rozumieć wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze zaliczanych - według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny - do wynagrodzeń bez wypłat z zysku.
Zupełnie odrębną kwestią pozostającą poza analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest to, czy i jakimi środkami zakład pracy wywiąże się z zobowiązań wobec pracowników. Nie można podzielić poglądu, iż wobec zarysowanej przez stronę skarżącą kolizji pomiędzy koniecznościami wynikającymi ze sfery stosunków pracy a przepisami prawa publicznego jest dopuszczalne /i legalne/ podejmowanie uchwał naruszających te ostatnie. W obrębie prawa publicznego jest bowiem istotne nie to, czy prawo zezwala na działania, lecz to, czy podmiot publiczny działa na podstawie przepisów prawa.
Metody osiągnięcia celu zakreślonego przepisami muszą respektować porządek prawny. Przepisy powoływanej wielokrotnie poprzednio ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. wprowadziły zakaz przekroczenia w 2002 r. wielkości wynagrodzeń z 2001 r.
Dla podejmowania uchwał o charakterze budżetowym /a tym tylko zajmował się organ nadzoru, a w konsekwencji skargi także sąd administracyjny/ następstwa takiej regulacji nie pozostawiają wątpliwości. Należy zaaprobować argument organu nadzoru, iż rzeczą władz gminy /kierownika zakładu pracy/ jest prowadzenie polityki kadrowej i płacowej w granicach przyznanych im uprawnień. Nie ma zatem powodu, by dopuścić dowolność w kształtowaniu wysokości budżetu zmierzającego do realizacji zobowiązań płacowych z przekroczeniem wyraźnych przepisów ustawowych.
Okoliczność tę strona skarżąca zdaje się dostrzegać, analizując porównawczo przepisy prawa pracy, wskazując przy tym na konieczność użycia - w istocie - aktywnych form wykładni.
Jednakże, zdaniem Sądu, potrzeby takiej wykładni w sprawie niniejszej nie było. Godzi się także przypomnieć, że to, co jest jasne, nie wymaga interpretacji. Nie jest rzeczą Sądu - w szczególności w uzasadnieniu wyroku - wskazywanie granic dopuszczalnych sposobów realizacji zadań gminy jako pracodawcy. Byłoby to wyjściem poza kompetencje ograniczające się do sądowej kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.
Określanie zasad wydatkowania środków gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Konkretne cele, kolejność i termin ich realizacji nie mogą się stać - co do zasady - przedmiotem ingerencji organu zewnętrznego. Z drugiej jednak strony organ gminy nie może działać z przekroczeniem danych mu kompetencji, gdyż tego wymaga podstawowa zasada działania praworządnego. Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że przed sądem następuje ocena prawidłowości zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji, sąd uchyla je, stwierdza ich nieważność lub niezgodność z prawem tylko wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo. Sąd ten nie ocenia w szczególności charakteru relacji pomiędzy rozwiązaniami ustrojowymi odnoszącymi się do różnych szczebli samorządu terytorialnego. Nie może w przedmiotowej sprawie zastosować innego sposobu oceny, niż odszukanie najpierw relacji pomiędzy podjętą przez stronę skarżącą uchwałą a naruszonym - zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej - przepisem prawa, a w dalszej kolejności analizą wyniku postępowania nadzorczego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, nie dopatrując się w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. naruszenia prawa, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.