Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z [...] r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza B. z [...] r., w przedmiocie nałożenia kary porządkowej na A Sp. z o.o. z/s w N. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] r. Burmistrz B., na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i 2a oraz § 5, art. 263 § 1 oraz art. 217 ustawy Ordynacja podatkowa orzekł o nałożeniu na spółkę kary porządkowej w wysokości 2 800 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wezwano spółkę do złożenia, w terminie 7 dni informacji dotyczącej określenia wartości elektrowni wiatrowych - części budowlanych i zespołów technicznych, zlokalizowanych na terenie gminy, stanowiących własność spółki, która ro informacja stanowić miała podstawę opodatkowania w 2017 r.. Spółka nie złożyła żądanej przez organ informacji, czego konsekwencją był przedmiotowa kara.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji uznało, że spółka została prawidłowo wezwana do wskazania wartości części budowlanych oraz elementów technicznych budowli i wskazania, w jaki sposób określono wartość początkową środków trwałych stanowiących zespoły wiatrowo-elektryczne, elektrowni wiatrowych należących do podatnika zlokalizowanych na terenie gminy, oraz przedłożenia kopii dokumentów księgowych, w tym faktur, rachunków, wyciągów bankowych, potwierdzeń zapłaty, not księgowych, na podstawie których podatnik ustalił wartość poszczególnych elementów przyjętych do ustalenia wartości początkowej środka trwałego, tj. zespołu wiatrowo-elektrycznego. Tym samym organ podatkowy jednoznacznie wskazał, jakie informacje i jakie dokumenty spółka powinna złożyć. Ponadto spółka została uprzedzona o konsekwencjach niezastosowania się do treści wezwania.
Ponadto wyjaśniono, że do momentu otrzymania przez spółkę postanowienia o nałożeniu kary porządkowej była ona dwukrotnie wzywana do złożenia wskazanych informacji i dokumentów.
W odpowiedzi na pierwsze wezwanie spółka przesłała pismo w którym wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie wezwania o kolejne 14 dni z uwagi na konieczność dogłębnej analizy przedmiotowego materiału, w tym na analizę ww. wartości z działem księgowości, również w zakresie wysokości zobowiązania podatkowego za rok 2017. Organ przychylił się do owej prośby.
W kolejnym piśmie spółka zakwestionowała natomiast zasadność przedłożenia żądanych informacji i dokumentów, albowiem w jej ocenie zapisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do przepisów wynikających z Prawa budowlanego oraz ustawy o podatkach lokalnych odnoszących się do sposobu i wymiaru opodatkowania elektrowni wiatrowych w 2017 r. są niezgodne z art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Kolegium zachowanie spółki wyczerpało znamiona art. 262 § 1 pkt 2 o.p., a w konsekwencji nałożona kara jest zasadna.
W skardze na powyższe postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie. W ocenie spółki już samo wezwanie skierowane przez organ w niniejszej sprawie do strony do złożenia obszernej dokumentacji księgowej wydaje się być nie tylko uciążliwym w rozumieniu art. 155 ust. 1a O.p. ale również całkowicie zbędnym, a brak podjęcia oczekiwanych przez organ czynności nie powinno być uznane za pozwalające na zastosowanie kary opisanej w treści art. 262 O.p. Do wyliczania podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości należy przyjąć wartość rynkową budowli, do wyliczenia której zbędna jest wiedza o wartościach księgowych przyjętych przez dany podmiot dla potrzeb innych, niż podatek od nieruchomości. Złożenie dokumentacji księgowej, za odmowę przekazania której spółka została ukarana kwestionowaną karą, nie wniosłoby nic do rozpoznania sprawy. Organ musiałby powołać biegłego do analizy dokumentów, sprawdzenia wartości w nich opisanych i podporządkowania ich konkretnym elementom budującym podstawę opodatkowania.
Nadto, jak wskazała spółka przesłane później (po wydaniu postanowienia nakładającego karę porządkową) przez skarżącą informacje wystarczyły do ustalenia wartości zobowiązania podatkowego za 2017 r. bez potrzeby sięgania do dokumentacji księgowej, której złożenia odmówiła spółka na wcześniejszym etapie. Zdaniem spółki takie działanie organu wskazuje na nietrafne zastosowanie art. 155 ust. 1a O.p. przez organy obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 262 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., w skrócie "O.p."), zgodnie z którym strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego:
- 1) nie stawili się osobiście bez uzasadnionej przyczyny, mimo że byli do tego zobowiązani, lub
- 2) bezzasadnie odmówili lub nie dokonali w terminie wyznaczonym w wezwaniu złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin, przedłożenia tłumaczenia dokumentacji obcojęzycznej lub udziału w innej czynności, lub 2a) bezzasadnie odmówili okazania lub nie przedstawili w wyznaczonym terminie dokumentów, których obowiązek posiadania wynika z przepisów prawa, ksiąg podatkowych, dowodów księgowych będących podstawą zapisów w tych księgach, lub
- 3) bez zezwolenia tego organu opuścili miejsce przeprowadzenia czynności przed jej zakończeniem, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2800 zł.
Celem tej regulacji jest zdyscyplinowanie uczestników postępowania i wymuszenie posłuchu postanowieniom organów podatkowych. Równocześnie ma ona zapewnić sprawny przebieg postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2007, tom II, s. 627 i n.). Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w przepisie art. 122 O.p. organ podatkowy, ma obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym, że to podatnik najlepiej zna swoją sytuację prawną i faktyczną, w orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność podejmowania przez podatnika współpracy z organami podatkowymi, w celu wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego też organ podatkowy został wyposażony w prawo żądania od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień bądź udostępnienia rzeczy, celem dokonania oględzin.
Strona postępowania ma zatem obowiązek przekazania na żądanie organu, będących w jej posiadaniu dowodów, informacji lub wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Wynika to jednoznacznie z przepisów art. 189 § 1 i 2, art. 191 i art. 192 O.p.. W konsekwencji art. 189 O.p. należy interpretować łącznie z art. 155, a także z art. 187 § 1, art. 191 i art. 192 O.p.. Poprzez instytucję wezwania strony do określonego zachowania na podstawie art. 155 O.p., realizowany jest przez organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sytuacji gdy strona nie stosuje się do wezwania organu, ma on prawo podjąć przewidziane prawem kroki zmierzające do uzyskania od niej wyjaśnień czy przedstawienia dowodu.
Kara porządkowa nakładana na podstawie art. 262 O.p. stanowi sankcję administracyjną. Zakres przedmiotowy stosowania kar porządkowych uregulowany został szczegółowo w art. 262 § 1-3 O.p. Zawarty w tych przepisach katalog zachowań uczestników postępowania jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że karanie karą porządkową innych zachowań jest niedopuszczalne. Jednocześnie każde z tych zachowań może stanowić samoistną podstawą orzeczenia kary. Mogą one również kumulatywnie stanowić podstawę wymiaru kary.
Do katalogu tych zachowań zaliczono naruszenie obowiązku złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności (art. 262 § 1 pkt 2 O.p.). Przesłanki uzasadniające w tym przypadku nałożenie kary porządkowej stanowią naruszenie obowiązku złożenia zeznań lub wyjaśnień przez odmowę ich złożenia lub odmowę poddania się tym obowiązkom bez uzasadnionej przyczyny, a kara porządkowa z tytułu naruszenia obowiązku złożenia zeznań lub wyjaśnień może być nałożona wyłącznie na stronę, pełnomocnika strony, świadka lub biegłego.
Wezwanie do złożenia zeznań, wyjaśnień powinno zostać sporządzone zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 155 i n. O.p. Równocześnie przepis ten wyznacza granice, w jakich organ może wezwać strony lub inne osoby. Granicę tę stanowi niezbędność złożenia zeznań lub wyjaśnień przez wskazaną osobę (stronę, świadka) dla wyjaśnienia lub rozstrzygnięcia sprawy (art. 155 § 1 w związku z art. 159 § 1 pkt 1-5 O.p.). W wezwaniu należy również pouczyć osobę wezwaną o skutkach prawnych niezastosowania się do tego wezwania. Brak pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do jego treści powoduje wyłączenie odpowiedzialności osoby wezwanej za niedopełnienie nałożonego na nią obowiązku. Do konsekwencji tych należy zaliczyć możliwość nałożenia kary porządkowej. O możliwości jej zastosowania, w przypadku niezastosowania się do treści wezwania, strona lub inny uczestnik postępowania powinni zostać pouczeni w samej treści wezwania (art. 159 § 1 pkt 6 w związku z art. 262 § 1 pkt 1 o.p.).
Natomiast ocena, czy złożenie przez podatnika dowodu jest niezbędne pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 562/17, (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż do czasu wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, spółka skarżąca nie wykonała wezwania organu do przedstawienia informacji w przedmiocie:
- - wartości części budowlanych oraz elementów technicznych i wskazania sposobu obliczenia tych wartości elektrowni wiatrowych należących do podatnika celem ustalenia podstawy opodatkowania za rok 2017,
- - wskazania wszystkich elementów zespołów wiatrowo-elektrycznych, elektrowni wiatrowych wraz z określeniem ich wartości stanowiących po zsumowaniu wartość początkową danego środka trwałego.
W wezwaniu z 12 listopada 2019 r., doręczonym stronie skarżącej 15 listopada 2019r., organ poinformował podatnika o konsekwencjach niezastosowania się do wezwań organu (art. 262 § 1 pkt 2 i 2a O.p.).
Skarżąca, jak słusznie zaważył organ odwoławczy, miała obowiązek udzielenia informacji żądanych przez organ w ww. wezwaniu, czego nie uczyniła i tym samym utrudniła organowi podatkowemu ustalenie stanu faktycznego sprawy, umożliwiające ustalenie wysokości podatku od nieruchomości od wszystkich jej składników.
Tymczasem z pisma strony skarżącej z dnia 27 listopada 2019 r. wynika wprost, że strona kwestionuje zasadność i konstytucyjność obowiązujących przepisów prawa w tym ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnoszących się do roku 2017 oraz zasadność wzywania jej do podawania powyższych danych.
W tej sytuacji godzi się podnieść, że kontestowanie wezwania do wskazania wartości przedmiotu opodatkowania nie może być uznane za uzasadniony sposób badania konstytucyjności obowiązującego prawa. W tym zakresie stronie przysługują inne środki prawne, których wymienianie wykraczałoby poza ramy niniejszych motywów.
Jednocześnie z racji swych kompetencji oraz zajmowanej pozycji ustrojowej organ podatkowy w sprawie podatkowej występuje jako "gospodarz sporu" (dominus litis), wobec czego zakres podejmowanych czynności stanowi jego suwerenną decyzję. O jej zasadności decydować może jedynie organ drugiej instancji, a o legalności sąd administracyjny w przepisanym trybie. Stronie skarżącej takie prawo nie przysługuje. Winna ona przedstawić informacje żądane przez organ w wezwaniu, a w razie potrzeby kwestionować decyzję wymiarową organu.
Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie zasadności żądań zawartych w wezwaniu, jeśli dotyczą ustalenia podstawy opodatkowania. W rozpoznawanej sprawie organ formułują treść wezwania nie wykroczył poza granice podstawy opodatkowania w podatku od nieruchomości za rok 2017.
Trudno przy tym znaleźć racjonalne argumenty, by dać wiarę sugestii strony wynikającej z treści cytowanego pisma i skargi, że przedstawienie tych informacji miało by być dla strony będącej osobą prawną nadmiernie uciążliwe w rozumieniu art. 155 § 1a O.p.
Podobnie za nieuprawnione należy uznać przypuszczenia zawarte w skardze co do rodzaju czynności procesowych, jakie musiałby przedsięwziąć organ by skorzystać z dokumentacji księgowej spółki skarżącej, gdyby spółka ta zdecydowała o jej przekazaniu.
Wreszcie za niezrozumiały należy uznać argument skargi, iż ostatecznie podstawę opodatkowania w podatku od nieruchomości za rok 2017 ustalono bez potrzeby sięgania do przedmiotowej dokumentacji księgowej.
Jak wynika z pisma Burmistrza B. z dnia 30 kwietnia 2020 r. ostateczne ustalenie podstawy opodatkowania nastąpiło na skutek korekty deklaracji dokonanej przez stronę skarżącą z uwzględnieniem całości przedmiotu opodatkowania (k. 9 akt sądowych).
Innymi słowy korekta deklaracji nastąpiła w kierunku, którego dotyczyło przedmiotowe wezwanie z dnia 12 listopada 2019r., wobec czego twierdzenie strony o braku potrzeby przekazywania dokumentacji księgowej było bezzasadne.
Jednocześnie nie sposób nie dostrzec swoistej uporczywości strony skarżącej w odmowie udzielania informacji na temat przedmiotu opodatkowania.
Zauważyć bowiem należy, że na pierwsze wezwanie do wskazania wartości elementów technicznych i budowlanych elektrowni wiatrowych z dnia 16 kwietnia 2019 r. strona skarżąca także nie udzieliła odpowiedzi wnosząc o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi. Mimo przedłużenia tego terminu strona nie wskazała wartości przedmiotowych elementów aż do zastosowania przez organ kwestionowanej kary porządkowej.
Powyższa okoliczność przemawia za trafnością stanowiska organu, który wymierzył spółce skarżącej karę porządkową w maksymalnej dozwolonej wysokości.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) skargę oddalił.
P.C.