Wyrok WSA w Łodzi z 16 maja 2023 r., I SA/Łd 261/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I

Rozpoznanie

w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO.4140.395.2022 w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022 oddala skargę.

Skład

Sędzia NSA Paweł Janicki przewodniczący
Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Tomasz Furmanek sprawozdawca

Uzasadnienie

I SA/Łd 261/23

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jeżów z dnia 14 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia M. M. (dalej: skarżąca, strona) i J. M. – K. wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Wójt Gminy Jeżów ustalił podatniczkom wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022 od nieruchomości: J., ul. [...], nr działek: [...]; [...], [...]-[...] J., ul. [...], nr działki: [...]; [...]-[...] J., nr działki [...] na kwotę: 366,00 zł. Wójt Gminy Jeżów wyjaśnił, że wiążąca dla organów podatkowych jest klasyfikacja gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie skarżącej "na jakiej podstawie podatek rolny przekształcono w podatek od nieruchomości?"

Organ wskazując na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej u.p.o.l.) wyjaśnił, że przy określeniu, któremu ze wskazanych podatków będzie podlegał dany grunt, tj. podatkowi od nieruchomości, czy podatkowi rolnemu decydujące znaczenie mają dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O sposobie kwalifikacji gruntu, dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów. Podstawą wymiaru podatków nie jest stan faktyczny, lecz stan ujawniony (zapisany) w ewidencji gruntów.

Mając na uwadze powyższe na uwadze wskazano, że w wyniku dokonanych zmian z dnia 11 lutego 2013 r. w danych ewidencyjnych wynikających z zasiedzenia nieruchomości, dopisano działkę [...] (obręb [...] – J.) o pow. 262 m, która jest oznaczona symbolem B - tereny mieszkaniowe a tym samym podlegającą podatkowi od nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego organ podatkowy pierwszej instancji dokonał prawidłowego obliczenia podatku w łącznym zobowiązaniu pieniężnym za 2022 r. (jednocześnie wskazano, że za wcześniejsze lata podatek był nieprawidłowo naliczany poprzez opodatkowanie nieruchomość podatkiem rolnym (błędnie) zamiast podatkiem od nieruchomości).

Od Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 stycznia 2023 r. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem SKO, że kluczowe dla jest pytanie: "na jakiej podstawie podatek rolny przekształcono w podatek od nieruchomości?" Dla strony skarżącej ważne jest, aby stan faktyczny miał właściwe umocowanie prawne i odwrotnie, żeby to umocowanie prawne zgadzało się stanem faktycznym i miało właściwe odbicie w Księgach Wieczystych w Sądzie.

Strona nie zgodziła się również ze stwierdzeniem SKO, że organ przez lata zaniżał należny podatek, opodatkowując nieruchomość błędnie podatkiem rolnym zamiast podatkiem od nieruchomości" i wskazała, że niesłusznie od roku 2013 do 2021 był naliczany podatek rolny od działki [...], a od 2022 przekształcony w podatek od nieruchomości. Skarżąca wskazała również, że nie unika płacenia podatków, lecz dąży do wyjaśnienia tak bardzo ważnych spraw jak Księgi Wieczyste.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że w związku z brakiem oświadczenia strony skarżącej o możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2023 r. rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawny, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. Z 2020 r., poz. 374, z późn zm.; dalej także: uCOVID-19).

Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając w tak zakreślonej kognicji skargę - Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, organy obu instancji nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w sposób skutkujący uwzględnieniem skargi.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 poz. 1990 – dalej p.g.k.) podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Kategoryczny charakter normy prawnej zawartej w powyższym przepisie i nakaz respektowania jej przez organy podatkowe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednolicie przyjmuje się bowiem, że dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm. - dalej O.p.), a podważenie tych zapisów bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwym w tej sprawie organami administracji.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. 2020 r. poz. 333) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza.

Z kolei stosownie do treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2022 r. poz 1452 ze. zm. dalej: u.p.o.l.) opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: grunty (pkt 1); budynki lub ich części (pkt 2); budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt 3). Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja SKO decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Jeżów z dnia 14 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia M. M. i J. M. – K. wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022 r.

Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, że skarżąca kwestionuje sposób opodatkowania jej gruntów, bowiem w jej przekonaniu dane zawarte w ewidencjach urzędowych (w tym w księgach wieczystych) nie pokrywają się z rzeczywistością.

W ocenie Sądu w sporze zaistniałym w tej sprawie rację należało przyznać organom. Organy w sposób właściwy ustaliły podstawę opodatkowania, bazując na ewidencji gruntów i klasyfikacji gruntów zawartych w tychże ewidencjach. Zarówno podstawa opodatkowania (przedmiot opodatkowania), podmiot opodatkowania, jak również stawka podatkowa, wynikająca z uchwał Rady Gminy, zostały ustalone w sposób prawidłowy. Należy przy tym podkreślić, że to obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny wskazują, na podstawie jakich danych organy administracji dokonują wymiaru podatków.

Mając na uwadze zrzuty skargi jak i odwołania należy podkreślić, że organy nie mają w tym zakresie możliwości odstąpienia od danych wynikających ze stosownych ewidencji, zaś inicjatywa dotycząca ich zmiany musi wyjść od osoby uprawnionej, którą jest sama skarżąca.

Nie można stracić z pola widzenia faktu, że decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. SKO w Łodzi uchyliło decyzję organu I instancji (z 26 stycznia 2022 r.) w sprawie łącznego zobowiązani pieniężnego na rok 2022 r. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, ze organ I instancji przed wydaniem decyzji winien uzyskać aktualny wypis z gruntów i budynków co pozwoli ustalenie poprawnych podstaw opodatkowania.

W wynik ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego uzyskano wypis z rejestru gruntów (k. 20, teczka 1 akt administracyjnych) z którego wynika ze działka [...] opisana jest jako tereny mieszkaniowe i oznaczona symbolem B. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z akt sprawy wynika, że w wyniku dokonanych zmian z dnia 11 lutego 2013 r. w danych ewidencyjnych wynikających z zasiedzenia nieruchomości, dopisano działkę [...] (obręb [...] – J.) o pow. 262 m, która jest oznaczona symbolem B - tereny mieszkaniowe a tym samym podlegającą podatkowi od nieruchomości.

O tym, czy mamy do czynienia z użytkiem rolnym, leśnym, czy mieszkaniowym dla celów podatkowych, decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Dane wynikające z ewidencji stanowią podstawę opodatkowania. W konsekwencji o opodatkowaniu gruntu podatkiem rolnym, leśnym czy od nieruchomości decyduje klasyfikacja gruntu w ewidencji gruntów i budynków, a nie - mówiąc kolokwialnie - to, co na gruncie jest w rzeczywistości. Przesądza to o tym, że grunty – na potrzeby opodatkowania – należy klasyfikować w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyrokach NSA z 8.02.2018 r. (II FSK 99–103/16 oraz II FSK 608–609/16) podkreślono, że organ podatkowy nie może czynić samodzielnych ustaleń w zakresie klasyfikacji gruntów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Za użytek rolny może być uznany jedynie grunt tak sklasyfikowany w ewidencji. Dane z ewidencji korzystają z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym. Organ podatkowy, ustalając wymiar podatku, jest zobowiązany uwzględniać dane wynikające z tej ewidencji, dopóki dane te nie zostaną zmienione w stosownym trybie.

To właśnie przeciwne zachowanie organu, a więc przyjęcie danych innych, niż wynikające z ewidencji gruntów i budynków, byłoby działaniem sprzecznym z prawem. Co więcej, to zainteresowana powinna uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju korekty (danych ewidencyjnych) nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione jako uprawnione do dokonywania zmian w ewidencji. Dopiero więc w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym przed właściwym starostą podatnicy przeprowadzą skuteczny przeciwdowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, pojawi się możliwość zmiany sposobu opodatkowania nieruchomości. Do czasu zmiany obowiązujące w ewidencji zapisy wiążą w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy.

Decydujące znaczenie przy opodatkowaniu gruntów mają więc dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a nie to, co faktycznie znajduje się na gruncie, albo to, czy ten grunt jest wykorzystywany rolniczo.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.09.2014 r. (II FSK 3099/12, LEX nr 1572537) wynika, że uwzględniając kryterium mocy wiążącej ewidencji, zawarte w niej dane można podzielić na dwie grupy:

1. dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ podatkowy w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane), np. położenie, granice i powierzchnia gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klas gleboznawczych, a w odniesieniu do budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności – informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej lokali (art. 20 ust. 1 p.g.k.);
2. informacje o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatków weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych (art. 180 § 1 w zw. z art. 194 § 3 o.p.), np. dane dotyczące zlokalizowanych na działce budynków, które w rzeczywistości nie istnieją (wyrok NSA z 5.06.2014 r., II FSK 1647/12, LEX nr 1504306), dane dotyczące prawa własności czy wieczystego użytkowania, które ustala się w oparciu o informacje z działu II księgi wieczystej, dane dotyczące elementów przedmiotowych, które zostały wskazane w ustawie podatkowej, a jednocześnie przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji nie przewidują dla tych kategorii oznaczenia stosownym symbolem.

Skoro zaś w niniejszej sprawie zapisy ewidencji świadczą, iż mamy w przypadku działki nr [...] z terenami mieszkaniowymi, to organ nie był władny opodatkować gruntów zaklasyfikowanych inaczej niż zgodnie z danymi ewidencyjnymi.

W świetle powołanych przepisów brak jest podstaw, aby powoływać się na okoliczność, iż działki zostały "źle" opodatkowane, bowiem – "siedlisko składające się z działek [...] i [...] nabyliśmy jako rolnicy i do dziś jesteśmy rolnikami i wykorzystujemy do celów rolniczych. Płacimy obowiązkowe ubezpieczenia rolników. Wg mojej obiegowej wiedzy podatek rolny jest liczony od terenów rolnych sklasyfikowanych wg właściwych klas bonitacji gleby".

Z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że skarżąca została w Urzędzie Gminy poinformowana, że powinna pojechać do Starostwa, żeby "geodezja zmieniła kwalifikację". Wyjaśniła jednocześnie, że tego nie uczyniła ponieważ nie ma wiedzy geodezyjnej, a stan faktyczny powinien, zweryfikować, na terenie jej działki, Wójt z powołaną, na tą okoliczność, komisją.

Mając na uwadze powyższe, Sąd ponownie podkreśla, że dopiero zmiany w ewidencji gruntów odzwierciedlające wskazywany przez skarżącą stan nieruchomości, pozwolą organowi podatkowemu na uwzględnienie tych okoliczności przy wymiarze podatków. Inicjatywę w zakresie takiej zmiany posiada skarżąca.

Organ wydając decyzję na podstawie ewidencji gruntów i budynków dysponuje dokumentem urzędowym i brak jest podstaw do podważenia zapisów wynikających z tejże ewidencji i prowadzenia postępowania dowodowego poprzez dokonanie innych czynności dowodowych przez organ podatkowy. Skarżąca nie może w niniejszym postępowaniu skutecznie podważać ustaleń z ewidencji gruntów i budynków, albowiem konstrukcja podatków lokalnych opiera się na ustaleniach ewidencyjnych i dopiero zmiany w ewidencji powodują zmiany decyzji podatkowych.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że dla celów opodatkowania gruntu nie ma znaczenia, na jakie cele jest on wykorzystywany (za wyjątkiem działalności gospodarczej), a decydujące znaczenie w tym zakresie ma oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego, podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1548/16). Na związanie danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków powołuje się także konsekwentnie NSA, który wskazuje, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku) dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i leśnym nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II FSK 2519/17).

Osobną kwestią jest zaś sposób prowadzenia ewidencji przez starostę, przy czym wola podatnika co do sposobu klasyfikacji gruntu, czy też brak jego inicjatywy w zakresie reklasyfikacji gruntu przez organ ewidencyjny, nie ma sprawie znaczenia. Przyjmuje się bowiem, że to podatnik powinien doprowadzić do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanem dotyczącym posiadanych przez siebie nieruchomości, o ile takie różnice zachodzą. Taki obowiązek nie spoczywa na organach podatkowych, które są związane danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 970/13). Jeśli natomiast skarżąca dokona stosownych zmian w ewidencji, to będzie można w trybie nadzwyczajnym wzruszyć decyzje podatkowe.

Powyżej powołane stanowiska wyrażone w orzecznictwie, sąd orzekający w sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się do zarzutu skargi koncentrującego się wokół decyzji w przedmiocie wymiaru podatku za poprzednie lata podatkowe Sąd stwierdza, że decyzje te pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministacyjnej dotyczącej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r. z poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Jeżów z dnia 14 listopada 2022 r.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi przewidziane w art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, z jakich przyczyn organy obu instancji oparły się na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, nie stwierdziwszy także żadnych naruszeń prawa z urzędu, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

aj